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  Félix Peña

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FLEXIBILIDAD Y DISCIPLINAS COLECTIVAS:
Una tensión recurrente en los acuerdos comerciales internacionales

por Félix Peña
Septiembre 2007


 

La tensión entre demandas de flexibilidad que surgen de políticas comerciales nacionales, por un lado y de disciplinas colectivas pactadas, por el otro, es un fenómeno recurrente en los acuerdos comerciales internacionales. Un factor que contribuye a acentuar tal tensión - que en definitiva lo es entre realidades económicas y normas jurídicas -, es la dinámica de cambio propia de la economía mundial y de cada una de las economías nacionales.

En tres ámbitos importantes para las relaciones comerciales internacionales de la Argentina, se observa en la actualidad la necesidad de introducir elementos de flexibilidad que faciliten la preservación o el desarrollo de disciplinas colectivas. Ellos son el del Mercosur, el de las negociaciones bi-regionales Mercosur y Unión Europea, y en el de la Rueda Doha de la OMC.

En los tres ámbitos parece recomendable que la Argentina contribuya con iniciativas - junto con sus socios en el Mercosur y en las principales coaliciones en las que participa en la OMC, especialmente el G20 - orientadas a procurar una correlación realista, entre los elementos de flexibilidad y de disciplinas colectivas, que se requieren para alterar el curso de una peligrosa tendencia a la erosión de los respectivos acuerdos comerciales, sea en el plano global multilateral, como en el regional y en el bi-regional con la Unión Europea.


La tensión entre demandas de flexibilidad que surgen de políticas comerciales nacionales, por un lado y de disciplinas colectivas pactadas, por el otro, es un fenómeno recurrente en los acuerdos comerciales internacionales. Lo es tanto cuando ellos son globales, como es el caso de la Organización Mundial del Comercio (OMC) - y lo fue también el del GATT -; regionales, como lo ponen de manifiesto las experiencias de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y ahora de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y sub-regionales, como es el caso del Mercosur y de la actual Comunidad Andina de Naciones, para mencionar sólo los de América del Sur. Pero también se observan en los acuerdos de comercio preferencial (bilaterales y plurilaterales) que se han multiplicado en los últimos años y que suelen denominarse acuerdos de libre comercio.

Es una tensión natural en cualquier proceso de integración de mercados que sea concebido como "rule-oriented", esto es, en los que los criterios de poder relativo se supone que son encuadrados en el marco de reglas libremente consentidas por Estados, que son soberanos pero, a la vez, desiguales por su dimensión económica y, a veces, grados de desarrollo. Son estas reglas comunes precisamente las que generan disciplinas colectivas, procurando tornar previsibles las condiciones bajo las cuales se puede operar en las transacciones económicas entre los países participantes. Ellas son fundamentales para las decisiones de inversión productiva de las empresas y para el desarrollo de cadenas de valor de alcance global y regional.

Un factor que contribuye a tal tensión - que en definitiva lo es entre realidades económicas y normas jurídicas -, es la dinámica de cambio propia de la economía mundial y de cada una de las economías nacionales. Muchas veces, en ambos planos, son la consecuencia de modificaciones profundas de las ecuaciones de poder, de las preferencias sociales predominantes y, por ende, de las políticas públicas que inciden en los flujos trans-fronterizos de comercio y de inversiones.

La aceleración de los cambios que se observan en los últimos años en la competencia económica global, consecuencia del surgimiento de nuevos protagonistas - tanto países como redes empresarias - y de nuevas cuestiones dominantes de las agendas estratégicas de los países - energía, bio-combustibles, cambio climático, entre otros -, ha acentuado tal tensión.

Un efecto de tales cambios suele ser, precisamente, la rapidez con la que algunos acuerdos comerciales adquieren un grado significativo de obsolescencia e irrelevancia. Lo acordado en un momento determinado, generalmente el pacto constitutivo de una asociación comercial entre naciones, así como las disciplinas colectivas que resultan de sus reglas y de sus procesos de creación normativa, entran entonces con frecuencia en colisión con nuevas realidades internacionales y nacionales.

El comportamiento de los gobiernos, muchas veces impulsado por intereses de sus empresarios y sectores sociales organizados, tiende naturalmente a procurar márgenes de maniobra más amplios para sus estrategias, políticas públicas y, en particular, para sus reacciones de tipo defensivo. En tales casos, suelen dejar abiertamente de lado lo pactado. O suelen hacerlo a través de interpretaciones que los otros socios pueden considerar como contrarias a las reglas comunes.

Si estos son comportamientos aislados u ocasionales, los conflictos comerciales que se producen - a veces de alto voltaje político -, pueden eventualmente resolverse a través de los mecanismos de solución de controversias normalmente incluidos en estos acuerdos.

Si, por el contrario, tales comportamientos son reiterados y la distancia con lo pactado es creciente, se resienten las disciplinas colectivas y se puede llegar, incluso, a una crisis sistémica. Es decir, es el propio pacto o acuerdo comercial internacional el que entra entonces en un proceso a veces gradual e imperceptible, a veces abierto y rápido, de erosión de su eficacia, de pérdida de credibilidad y finalmente, de creciente ilegitimidad social.

Es la descripta, una evolución hacia la irrelevancia que ha caracterizado muchos acuerdos comerciales y de integración en América Latina. El caso más notorio fue el de la ALALC, en el que las disciplinas colectivas rígidas de una fórmula de zona de libre comercio no adaptada a las realidades económicas de los años sesenta y setenta del siglo pasado, concluyó primero en el incumplimiento abierto de lo pactado y luego en su sustitución por la ALADI.

La ALADI fue precisamente concebida desde el comienzo, como un marco de habilitación del comercio preferencial regional - en el ámbito de la Cláusula de Habilitación pactada en el GATT en 1979, en ocasión de la Rueda Tokio -, dotado de un mínimo de disciplinas colectivas y de un máximo de flexibilidad.

La ALADI cumplió, en tal sentido, sus objetivos reales y sigue siendo útil como marco para el comercio preferencial en la región y para su legitimación en el ámbito de la OMC. La mezcla heterodoxa de disciplinas colectivas y flexibilidad resultante del Tratado de Montevideo de 1980, constituye hoy un modelo - por cierto susceptible de ser perfeccionado - a tener presente ante la necesidad de encuadrar la creciente tendencia a la proliferación de acuerdos preferenciales en el plano hemisférico y en el global. Quizás si ese modelo hubiera sido tenido en cuenta en el desarrollo de lo que luego fue concebido con la rigidez de una zona de libre comercio de las Américas, quizás otro hubiera sido el resultado de la iniciativa lanzada en 1990 por el Presidente Bush padre. En su momento esto fue planteado por países del Mercosur pero sin éxito. Fue en ocasión de la Conferencia de Comercio que convocó, en 1991 en Washington, Carla Hill, la entonces Representante Comercial de los EEUU.

En tres ámbitos importantes para las relaciones comerciales internacionales de la Argentina, se observa en la actualidad la necesidad de introducir elementos de flexibilidad que faciliten la preservación o el desarrollo de disciplinas colectivas pactadas con otros países.

Uno es el del Mercosur. Por un lado, se observa un exceso de flexibilidad y ello está debilitando las disciplinas colectivas, con los consiguientes efectos de erosión de la eficacia, la credibilidad y la legitimidad social. Un ejemplo lo da la proliferación de medidas unilaterales que en forma abierta o encubierta, introducen restricciones no arancelarias en el comercio intra-Mercosur, reduciendo los efectos de la eliminación de aranceles (el arancel cero) y generando estímulos negativos para las decisiones de inversión productiva, especialmente en los países que tienen un mercado de menor dimensión relativa.

La precariedad resultante en el supuesto acceso irrestricto a los respectivos mercados beneficia, en particular, a la economía mayor del área que es la del Brasil. Implica desnivelar el campo de juego, especialmente en materia de inversiones. Es lo que más ha afectado la imagen del Mercosur, dentro y fuera de la región.

Por otro lado, instrumentos claves como es el arancel externo común, suelen ser percibidos como careciendo de la flexibilidad necesaria para adaptarse a los requerimientos comerciales de los distintos socios. Ello genera estímulos a la introducción de flexibilizaciones de hecho, adicionales a las que son legalmente aceptadas, por lo general en forma temporal. O pero aún, está alimentando presiones internas en los distintos socios para buscar puertas de escape, no ya del arancel externo común, pero también del propio Mercosur.

Parecería preferible entonces procurar la institucionalización de una mayor flexibilidad, como contrapartida a un mínimo de disciplinas colectivas que efectivamente se cumplan. Ello requiere evitar concebir la unión aduanera con criterios de "libros de texto", desaprovechando la flexibilidad que brinda el artículo XXIV-párrafo 8 del GATT-1994. Introducir formalmente fórmulas de múltiples velocidades y de geometría variable, es el camino que puede recomendarse para contrarrestar una gradual pero creciente tendencia hacia la irrelevancia del Mercosur.

Uruguay es uno de los países interesados en introducir elementos de flexibilidad pactada en relación, especialmente, a la unión aduanera. El hecho que durante este semestre ejerce la Presidencia Pro-Tempore del Mercosur, abre una ventana de oportunidad para que presente - si esa fuera su voluntad política - propuestas que contemplen sus intereses, pero también los de los demás socios. Caso contrario no prosperarían. La necesidad política de encontrar respuestas inteligentes a los problemas que le plantea a Venezuela su ingreso a la unión aduanera - uno de los factores que explica las demoras en que se ha incurrido -, puede servir de estímulo para imaginar fórmulas con la necesaria creatividad en el plano técnico.

El otro ámbito es el de las negociaciones bi-regionales entre la Unión Europea y el Mercosur. Además de los nudos aún no desatados en el plano agrícola - y en relación al consiguiente trade-off con las contrapartidas en el plano industrial y en el de los servicios -, la exigencia de la UE por asegurar que el Mercosur sea una unión aduanera completa, está introduciendo en estas negociaciones elementos de rigidez que no parecen responder a intereses comerciales concretos. Parecería privilegiarse un modelo pre-fabricado de zona de libre comercio bi-regional, que incluso podría estar encubriendo falta de estímulos suficientes para concretar la proclamada asociación estratégica bi-regional. Algo similar a lo que parece haber ocurrido, del lado del USTR, en su concepción de un ALCA siguiendo el modelo del NAFTA.

El tercer ámbito es el de las negociaciones de la Rueda Doha en la OMC. La rigidez parece provenir en este caso de la propia agenda negociadora, básicamente elaborada en el 2001 en un contexto internacional que ha sido rápidamente superado por los cambios que desde entonces se han producido en el mapa de la competencia económica global. Una negociación entre 151 países miembros, con intereses muy distintos y con gravitación comercial muy diferenciada, está demostrando que los elementos de rigidez existentes pueden conducir la negociación multilateral, o a un fracaso - que nadie reconoce desear - o a una extensión muy prolongada en el tiempo , quizás para después del 2010 (sobre el estado de las negociaciones de la Rueda Doha, consultar ICTSD, Bridges Weekly Trade News Digest, números 30 y 31, septiembre 2007, en http://www.ictsd.org, y también Estado de Situación de las Negociaciones, Boletín del Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales (INAI), nº 65, del 14 de septiembre de 2007, en http://www.inai.org).

Lo concreto es que los países miembros de la OMC han acrecentado la búsqueda de soluciones a sus requerimientos comerciales, a través de la proliferación de acuerdos preferenciales, en esencia discriminatorios (ver al respecto este Newsletter de abril de 2007). Como ha señalado reiteradamente Pascal Lamy, el Director General de la OMC, el problema no son necesariamente los acuerdos comerciales preferenciales - un dato de la realidad - pero sí el hecho que ellos no estén enmarcados en disciplinas colectivas eficaces. El peligro es que todo ello se traduzca en una crisis sistémica que termine afectando la credibilidad y la legitimidad social de la propia OMC (sobre el tema de la multilateralización del regionalismo, ver la presentación de Pascal Lamy en la Conferencia sobre el tema, realizada los días 10 al 12 de septiembre de 2007, en Ginebra, organizada por la OMC conjuntamente con el Centro de Investigaciones Económicas y de la Política (CEPR). Su texto al igual que los documentos y las presentaciones efectuadas por los expositores, se pueden consultar en http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/conference_sept07_s.htm).

El contexto global presenta en estos tiempos suficientes incertidumbres - tanto en el plano económico como en el más sensible de lo político y de la seguridad -, como para que pueda ser conveniente el deterioro de los bienes públicos internacionales que se han ido construyendo en las últimas décadas, con muchas dificultades, para evitar que las relaciones comerciales se transformen, como ocurriera a través de la historia de los últimos dos siglos, en un factor más de fragmentación internacional y de conflictos inmanejables con criterios de racionalidad.

En los tres ámbitos antes mencionados, parece recomendable que la Argentina contribuya con iniciativas - junto con sus socios en el Mercosur y en las principales coaliciones en las que participa en la OMC, especialmente el G20 - orientadas a procurar una correlación realista, entre los elementos de flexibilidad y de disciplinas colectivas que se requieren para evitar el curso de una peligrosa tendencia a la erosión de los respectivos acuerdos comerciales, sea en el plano global multilateral, como en el regional y en el bi-regional con la Unión Europea.


Lecturas recomendadas:

  • ALADI, Secretaría General, "Informe del Secretario General sobre la Evolución del Proceso de Integración Regional Durante el Año 2006", ALADI/SEC/di 2072, del 18 de mayo de 2007, en http://www.aladi.org.

  • Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), "In Deph Evaluation of APEC'S WTO Capacity-Building Programmes: Rethinking APEC's Capacity Building Efforts", APEC WTO Capacity Building Group - APEC Committee on Trade And Investment, December 2006 (2007 APEC Secretariat) en http://www.apec.org.

  • Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), "APEC Worshop on Best Practices in Trade Policy for RTAs/FTAs_ Practical Lessons and Experiences for Developing Economies", APEC Committee on Trade and Investment, April 2006, en http://www.apec.org.

  • Banco Interamericano de Desarrollo (BID), "Movilizando la Ayuda para el Comercio en América Latina y el Caribe", Borrador para Discusión, Vice-Presidencia de Sectores y Conocimientos, Sector de Integración y Comercio, Septiembre 2007.

  • CEPAL, "2006.Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe. Tendencias 2007", Naciones Unidas, CEPAL, Santiago de Chile 2007, en http://www.cepal.org.

  • Cornejo, Rafael y Harris, Jeremy, "Propuesta Metodológica para la Convergencia del Spaghetti Bowl de Reglas de Origen", Versión Preliminar, Sector Integración y Comercio del BID, INTAL-BID, abril 2007, en el siguiente link.

  • Evenett, Simon J., "Reciprocity and the Doha Round Impasse. Lessons for the Near-Term and After", CEPR Policy Insight Nº 11, August 2007, en http://www.cepr.org.

  • Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad Católica de Montevideo, "Cuadernos de Negocios Internacionales e Integración", números 56-57-58, Enero-Agosto 2006.

  • Grainger, Andrew, "Trade Facilitation: A Review", Trade Facilitation Consulting Ltd, Working Paper, 25 June 2007, en http://www.tradefacilitation.co.uk.

  • Helble Matthias; Shepherd, Ben; Wilson John S., "Transparency and Trade Facilitation in the Asia Pacific: Estimating the Gains from Reform", APEC and The World Bank Development Research Group, Washington, September 2007, en http://econ.worldbank.org.

  • Japan External Trade Organization (JETRO), "2007 JETRO White Paper on International Trade and Foreign Direct Investment", Summary and Reference Materials, August 8, 2007, JETRO Overseas Research Deparment, en http://www.jetro.go.jp.

  • Marramao, Giacomo, "Pasaje a Occidente. Filosofía y Globalización", Katz Editores, Buenos Aires 2006.

  • OECD, "Enhancing the Role of SMEs in Global Value Chains", OECD Global Conference in Tokyo, OECD Background Report, Tokyo, 31 May-1 June, 2007.

  • Proyecto de Cooperación Aduanera UE-Mercosur (PADUEM), "Memoria Final - Septiembre 2004/Septiembre 2007", Comisión de la UE-Mercosur, Montevideo 2007, en http://www.paduem.org.

  • Sanchez, Gabriel; Rozemberg, Ricardo; Butler, Inés; Ruffo, Hernán, "The Emergence of New Successful Export Activities in Argentina: Self-Discovery, Knowledge Niches, or Barriers to Riches", Final Draft, January 5, 2007.

  • Sevilanova, Yulia, "The WTO and Energy. WTO Rules and Agreements of Relevance to the Energy", Energy Charter Secretariat, International Centre for Trade and Development - ICTSD - Issue Paper nº 1, en http://www.ictsd.org.

  • Trade SIA EU-Mercosur, "Trade SIA of the Association Agreement under Negotiation Between the European Union and Mercosur: Update of the Overall Preliminary Trade SIA EU-Mercosur", Final Report - Consultation Draft, 15th June 2007, en http://www.sia-trade.org/mercosur.

  • UNCTAD, "Trade and Development Report, 2007", United Nations, New York and Geneva, 2007, en http://www.unctad.org.

  • Villela, Fernando (editor), Rosatto, Hector G. (editor adjunto) y Senesi, Sebastián I. (compilador), "Bioenergía 2006, Avances y Perspectivas", Colección Agronegocios, Editorial Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, julio de 2007.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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