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  Félix Peña

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EL CAMINO HACIA LA CUMBRE DE LIMA:
¿Será posible concluir antes de mayo del 2008 las negociaciones Mercosur-UE?

por Félix Peña
Junio 2007


 

La preparación de la próxima Cumbre Unión Europea-América Latina y el Caribe, a realizarse en mayo de 2008, en Lima, abre una ventana de oportunidad para nuevos enfoques en las relaciones entre ambas regiones. Asimismo, es una ocasión propicia para concluir las demoradas negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea. Para ello también puede ser necesario introducir nuevos enfoques en el planteamiento de tales negociaciones. Criterios de múltiples velocidades y geometría variable podrían ser útiles al respecto. Un precedente puede ser el que ha introducido en la reciente Cumbre de la Comunidad Andina de Tarija, al lanzarse formalmente el proceso negociador con la Unión Europea. El papel privilegiado que la Comisión Europea ha propuesto asignar al Brasil, más allá del acierto de la decisión, no debería ser un obstáculo para concluir un acuerdo más amplio con el Mercosur. Mucho dependerá de lo que ocurra finalmente con la Rueda Doha, aún de resultado incierto. Pero también dependerá de hechos concretos que se originen en el Mercosur y que contribuyan a mejorar su actual imagen en los gobiernos y en la opinión pública europea. Clarificar el alcance de la participación deVenezuela en el Mercosur - tanto en el plano comercial como en el político - puede ser un paso importante al respecto.

En julio de este año, Portugal asume la Presidencia de la Unión Europea. Luego, en el primer semestre del 2008, le corresponderá ejercerla a Eslovenia. Y en mayo próximo tendrá lugar en Lima, una nueva Cumbre entre la Unión Europea y los países de América Latina y el Caribe. La última se realizó el año pasado en Viena.

La periodicidad bi-anual de estas Cumbres bi-regionales no deja de tener sus inconvenientes. Uno de ellos es el que acrecienta la dificultad de lograr la presencia de un número suficiente de líderes políticos, especialmente de los países más representativos.

En esta oportunidad, tal dificultad se reflejará en el interés que puedan tener los líderes europeos de desplazarse hasta América Latina. Se sabe que las prioridades de los países miembros de la Unión Europea no están hoy concentradas en la región latinoamericana.

Por el contrario, parece notorio que el interés por la región ha ido decreciendo en la medida que la atención está concentrada en otras prioridades sensibles, originadas o en el propio espacio europeo (entre otras, las del tratado institucional, del acceso de Turquía y de las relaciones en materia de energía con Rusia), o en las relaciones con países y regiones que pueden ser percibidas como más atractivas en el plano económico - claramente los casos de China e India -, o como más relevantes en el plano político y de la seguridad - tales los casos de Irán, del Medio Oriente y de los países del Norte de África -.

Otro inconveniente que se observa es el de poder generar una agenda para la Cumbre de Lima que sea capaz, no sólo de lograr el consenso entre las dos regiones pero, además, de ser suficientemente atractiva como para justificar la movilización de los líderes políticos, especialmente de los europeos.

El país sede, en este caso Perú; los países que ejercen la Presidencia temporal europea en el período precedente, en este caso Alemania, Portugal y Eslovenia y, por cierto, también la Comisión Europea y los representantes en Bruselas de los países latinoamericanos, tienen una responsabilidad principal en asegurar que la Cumbre de Lima pueda lograr un razonable éxito de convocatoria y de agenda. Es temprano aún para saber si así será. Pero la buena noticia es que, si se lo proponen, tienen suficiente tiempo para lograrlo. Sin embargo, no parecería haberse avanzado mucho en tal dirección, durante la Presidencia europea de Alemania que concluye este fin de junio.

Como ocurriera en las ocasiones anteriores (Río de Janeiro, 1999; Madrid, 2002; Guadalajara, 2004 y Viena, 2006 - ver antecedentes sobre las relaciones entre América Latina y la Unión Europea y sobre las Cumbres anteriores, así como los textos de las Declaraciones y de los principales documentos oficiales de ellas resultantes, en http://ec.europa.eu/external_relations/la/index.htm#1b0 -), las agendas de las Cumbres bi-regionales pueden ser excesivamente amplias. Ello se refleja en sus documentos finales. No necesariamente incluyen una "hoja de ruta", con pasos concretos y asignación de responsabilidades para asegurar el desarrollo posterior de lo acordado. Como resultado de ello, los textos aprobados suelen tener poca repercusión en la prensa y, por ende, en todos aquellos que no han estado directamente involucrados en la respectiva Cumbre. Es un hecho que afecta las muchas veces reivindicadas transparencia y efectiva participación de las organizaciones de la sociedad civil. El síndrome del "circuito cerrado" suele afectar también a estas Cumbres, contribuyendo a su desgaste ante las opiniones públicas.

Pero aún así, bien aprovechadas, las Cumbres bi-regionales pueden ser una oportunidad para que el liderazgo político europeo, más allá de sus principales prioridades, preste atención a la región, a sus problemas y sobre todo, a sus oportunidades. Ello en la medida que ellas sean bien preparadas. Una buena preparación puede requerir seminarios previos de discusión sobre la respectiva Cumbre, en la que participen expertos, negociadores y, sobre todo, representantes de múltiples sectores involucrados en las relaciones bi-regionales. Implica, además, una página Web sobre la Cumbre, con abundante y buena información, tal como suele ocurrir en otros sistemas de Cumbres - por ejemplo, las del Grupo de los 8, como la realizada este mes de junio en Alemania, o las que la propia Unión Europea celebra periódicamente con los del Asia, en el marco de la ASEM -.

De allí la importancia que tiene el que la Argentina y sus socios del Mercosur contribuyan al éxito de la próxima Cumbre en Lima, participando activamente en su preparación, tanto en el plano político como en el técnico, lo que implica incidir en su agenda con ideas constructivas que permitan dar un salto adelante en las relaciones bi-regionales, así como en las negociaciones comerciales en curso.

Debe suponerse que éste ha sido uno de los temas tratados por el gobierno argentino, en ocasión de las recientes visitas al país de los Cancilleres de Eslovenia (en el mes de mayo) y del Perú (en este mes de junio).

Cabe tener en cuenta, además, que la Cumbre de Lima tendrá lugar durante el período en el que a la Argentina le corresponderá ejercer la Presidencia temporal del Mercosur. Ello será así, salvo que antes de fin de año se completara el proceso de ratificación del Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur, pendiente aún de aprobación por los Congresos del Brasil y del Paraguay. En tal caso, la presidencia del Mercosur la ejercería el Presidente Hugo Chávez de Venezuela. Sin embargo, se observan fuertes resistencias a la aprobación parlamentaria del Protocolo de Caracas, especialmente en el Congreso del Brasil, tras el incidente provocado por las declaraciones de Chávez, en las que dio su opinión sobre los parlamentarios brasileños que le enviaran una comunicación relacionada con la caducidad de la licencia a un canal de televisión comercial de Venezuela.

Los avances efectivos en las negociaciones bi-regionales pendientes de la Unión Europea con tres grupos de países de América Latina, puede ser uno de los principales resultados de la Cumbre de Lima. Ellas completarían el cuadro de acuerdos de asociación estratégica ya concluidos con México y con Chile.

En el caso de América Central y de la Comunidad Andina de Naciones, las directivas para las negociaciones de los respectivos acuerdos de asociación fueron aprobadas a fines del año pasado. En ocasión de la reciente Cumbre Andina en Tarija (Bolivia), las demoradas negociaciones bi-regionales fueron lanzadas formalmente, tras encontrarse una fórmula de compromiso que permitiera superar las dificultades planteadas por el gobierno de Bolivia (ver la información respectiva en la página Web de la Comunidad Andina de Naciones, www.comunidadandina.org). Incluyen la aceptación de modalidades de múltiples velocidades y geometría variable que pueden ser un precedente para el caso del Mercosur.

Recientemente se ha manifestado la intención de relanzar las negociaciones bi-regionales con el Mercosur, tras muchos meses de parálisis. Se supone que ello ocurrirá en el segundo semestre de este año. Ello abre la posibilidad que puedan concluirse antes o en ocasión de la Cumbre de Lima. Si así fuere, indudablemente la reunión tendría un impacto político muy superior a si sólo se pudiera concluir en tal ocasión, el acuerdo de asociación estratégica bi-regional con Centroamérica y, eventualmente, con la Comunidad Andina de Naciones.

Son varias las dificultades pendientes para avanzar y concluir el acuerdo bi-regional entre el Mercosur y la Unión Europea. Ellas justifican el prudente escepticismo que se observa al respecto, especialmente del lado europeo.

Las dificultades principales están relacionadas con los nudos instalados desde el comienzo de esta negociación bi-regional, especialmente los vinculados a la cuestión agrícola. Sin embargo, el que tales nudos puedan finalmente desatarse, tiene mucho que ver con la suerte aún incierta de las negociaciones de la Rueda Doha en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Tras la reciente Cumbre del G8 en Alemania - ampliado para algunos temas como medio ambiente y comercio, con la participación de Brasil, China, India, México y Sudáfrica - y las últimas reuniones de los principales grupos en torno a los cuales se están desarrollando las negociaciones multilaterales - especialmente el G4, que incluye a la Unión Europea, a los Estados Unidos, al Brasil y la India -, sigue predominando un relativo pesimismo sobre los resultados de la Rueda Doha (ver al respecto "Bridges Weekly Trade News Digest", números 19, 20 y 21, mayo y junio 2007, en http://www.ictsd.org.

Parece definitivamente excluido un escenario ambicioso, tal como él fuera diseñado al lanzarse en el 2001, en Doha, las actuales negociaciones. Parecería en cambio, haber voluntad política de evitar un fracaso abierto o la prolongación de las negociaciones por varios años más. Si así fuere, un resultado intermedio que abriera la puerta a futuras negociaciones, probablemente con modalidades diferentes a las que han caracterizado hasta el presente las negociaciones comerciales multilaterales globales, parecería ser por el momento lo mejor que podría alcanzarse. Al menos, tal resultado modesto - sería calificado de "light", por los medios de comunicación y por los especialistas -, tendría la virtud de preservar al sistema global multilateral de comercio articulado en torno a la OMC. No es, por cierto, una virtud menor, frente a la alternativa de una proliferación de acuerdos comerciales preferenciales, carentes de un marco de disciplinas colectivas que puedan ser apreciadas por el mecanismo de solución de controversias. La Argentina y sus empresas, han podido apreciar en los últimos tiempos el valor práctico de tal mecanismo de solución de controversias.

En cualquiera de estos escenarios, es probable que la atención del Mercosur se concentre en adelante en concluir las negociaciones bi-regionales. Así lo ha señalado el Canciller Celso Amorim en vísperas de la reunión del G4 en Postdam, iniciada el 19 de junio (ver al respecto, la nota de Sergio Leo, en Valor Econômico, del 18 de junio 2007).

Sin embargo, otras dificultades para avanzar en la demorada negociación bi-regional, están relacionadas con la imagen que hoy tiene el Mercosur en Europa. Existe por un lado, la impresión que el Mercosur está estancado y que sus países miembros no logran traducir a la realidad su objetivo de consolidar el instrumento de la unión aduanera (ver al respecto la nota de Claudia Trevisan, titulada "Europa vê Mercosul sem voz única e fragmentado", elaborada en base a una exposición efectuada en Sâo Paulo, por Karl Falkenberg, negociador comercial de la Comisión Europea, y publicada en Folha de Sâo Paulo, el 2 de junio de 2007). También se observan interrogantes sobre los alcances de la participación de Venezuela en el Mercosur, por no haberse logrado aún la ratificación del Protocolo de Caracas por parte de Brasil y de Paraguay, y por no haberse concluido la negociación sobre las modalidades de su incorporación efectiva a la unión aduanera, tanto en su componente de liberación comercial como en el del arancel externo común. Lo acordado en ocasión de la última reunión del Consejo del Mercosur, realizada en el mes de mayo en Asunción, pone de manifiesto que es mucho lo que hay que negociar aún para lograr la plena incorporación de Venezuela a la unión aduanera.

A su vez, los recientes desarrollos políticos en Venezuela, especialmente tras la caducidad de la licencia de un canal de televisión comercial identificado como opositor al gobierno, han generado reacciones en sectores políticos europeos y en sus opiniones públicas, las que no contribuyen a fortalecer la imagen alicaída del Mercosur. Debe tenerse en cuenta al respecto, la fuerte sensibilidad que existe en Europa sobre la cuestión de la vigencia de la democracia y de la libertad de expresión, en parte como reflejo de su propio pasado histórico, pero también por el hecho que en el espacio europeo y en su entorno inmediato - por ejemplo Rusia - se observan tendencias que no son necesariamente relacionadas por los europeos como favorables a las ideas de democracia y sociedades abiertas. Tengamos en cuenta que desde sus orígenes la negociación bi-regional con el Mercosur, estuvo centrada en la idea de una alianza de democracias interesadas, a su vez, en fortalecer el sistema internacional multilateral.

De allí que los europeos observarán con atención los resultados concretos que se logren en la próxima Cumbre del Mercosur a realizarse los días 26 y 27 de junio en Asunción. Puede suponerse que, en particular, les interesará ver cómo se prevé completar el proceso de incorporación de Venezuela a la unión aduanera y por ende, al propio Mercosur, y también cómo se encararán los cuestionamientos pendientes originados en Paraguay y Uruguay en relación a las asimetrías económicas dentro del Mercosur.

El que la Comisión Europea haya propuesto destacar al Brasil como socio estratégico de la Unión Europea y el hecho que se realizará en Lisboa, el próximo 4 de julio, la primera Cumbre Unión Europea-Brasil - además de un importante foro empresario bilateral -, sin perjuicio que pueda ser o no una iniciativa criticable (ver al respecto nuestro artículo "El futuro incierto de una negociación bi-regional", publicado en El Cronista, del 12 de junio de 2007) abre la posibilidad que el Brasil pueda eventualmente desempeñar un papel de facilitación del acuerdo bi-regional pendiente.

Tanto en la Unión Europea como en el Brasil, se ha destacado que esa es precisamente una de las razones que ha conducido al planteamiento privilegiado con respecto a los otros socios del Mercosur. Será ese, sin duda, uno de los temas sobre los que se deberá conversar en la próxima Cumbre del Mercosur en Asunción, precisamente por realizarse pocos días antes de la mencionada Cumbre de Lisboa.

Quizás ha llegado el momento de instalar nuevos enfoques sobre las relaciones y las negociaciones bi-regionales entre el Mercosur y la Unión Europea. El precedente del enfoque de múltiples velocidades y geometría variable que ha sido instalado en la Cumbre Andina de Tarija (ver al respecto los tres artículos de la Decisión 667, aprobada por la Comunidad Andina en Tarija, en http://www.comunidadandina.org), ¿no podría ser útil también para el caso del Mercosur?

En todo caso, cuanto mejor se comprenda en Europa la actual realidad multipolar sudamericana, con todos sus ricos matices y diversidades, y el papel que puede desempeñar un Mercosur que está encarando su propia metamorfosis, será más fácil instalar la idea de enfoques eventualmente diferentes a los que han predominado hasta el presente en las relaciones y en las negociaciones bi-regionales (ver al respecto nuestros artículos: "Presidencia alemana de la UE y el Mercosur", en la revista Diálogo Político, de la Fundación Konrad Adenauer, 1/2007, y "La integración latinoamericana y el Mercosur en un mundo de opciones múltiples y no excluyentes", en el Anuario Iberoamericano - 2007, del Real Instituto Elcano-EFE, Madrid 2007).

Lo importante parece ser encontrar nuevas avenidas de cooperación entre ambas regiones - incluyendo cuestiones de energía, innovación tecnológica y competitividad, y medio ambiente - y lograr concluir antes o en Lima, un acuerdo de asociación bi-regional que pueda ser considerado de una nueva generación.

Una idea al respecto, podría consistir en desdoblar, por un lado, el componente "asociación estratégica bi-regional", que incluiría el diálogo político, la cooperación económica y todos los aspectos no preferenciales de las relaciones en materia de comercio e inversiones y, por el otro, el de las negociaciones comerciales con formato de zonas de libre comercio - en el sentido del artículo XXIV del GATT-1994 -. Estas últimas podrían eventualmente concluirse, en una primera etapa, a través de acuerdos celebrados - dentro del marco común de la asociación estratégica bi-regional - con los países del Mercosur interesados, incluyendo cláusulas con vasos comunicantes entre ellos y de convergencia dentro de un plazo determinado. Implicaría del lado del Mercosur, por cierto, la flexibilización formal del instrumento de la unión aduanera, especialmente en lo que se relaciona al arancel externo común. Tal flexibilización debería efectuarse dentro de los límites - amplios por cierto - del mencionado artículo XXIV, en su párrafo 8. Es una flexibilización, por lo demás, que permitiría también abordar otras cuestiones pendientes en la construcción del Mercosur, tales como las planteadas por Paraguay y Uruguay.

Facilitaría además una mayor participación de Chile en el Mercosur, en base a la fuerte integración que su economía ya tiene con las de, en particular, Argentina y Brasil. El retorno de Chile a la Comunidad Andina de Naciones, formalizado en la Cumbre de Tarija (ver el texto de la Decisión 666 de la Comunidad Andina de Naciones, así como el discurso pronunciado en Tarija por la Presidente de Chile, en la citada página Web de la CAN), abre las puertas para su papel privilegiado en la construcción de puentes con el Mercosur y con la propia Unión Europea.


Lecturas recomendadas:

  • Ayerbe, Fernando (coord), "Integraçâo Latino Americana e Caribenha", Fundâçao Memorial - Imprensa Oficial, Sâo Paulo 2007.
  • Barbosa, Rubens A. (org), "Mercosul: quinze anos", Fundaçâo Memorial - Imprensa Oficial, Sâo Paulo 2007.
  • Botafogo Gonçalves, José y Peña, Félix, "Argentina y Brasil 2015: Construyendo una visión compartida - Segunda Parte", CARI-CEBRI-Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires 2007.
  • European Commission, "Towards an EU-Brazil Strategic Partnership", Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, en "UE-Brasil: La Comisión Europea propone una Asociación Estratégica", de fecha 30 de mayo de 2007, ver su texto completo en http://ec.europa.eu/external_relations/brazil/intro/index.htm
  • Florentino, Roberto V., Verdeja, Luis and Toqueboeuf, Christelle, "The Changing Landscape of Regional Trade Agreements: 2006 Update", Regional Trade Agreements Section, Trade Policies Review Division, World Trade Organization, Geneva 2007 (en http://www.wto.org).
  • FUNCEX, "Uniâo Européia, 50 Anos", Revista Brasileira de Comércio Exterior, Ano XXI, Abril/Junho de 2007, Rio de Janeiro 2007.
  • Gratius, Susanne, "Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora?", Documento de Trabajo 35, FRIDE, Madrid, Abril de 2007.
  • Jank, Marcos S., Silber, Simâo D. (coord), "Políticas Comerciais Comparadas: Desempenho e Modelos Organizacionais", ICONE, FIPE, DFID, Editora Singular, Sâo Paulo 2007.
  • Konrad Adenauer Stiftung, "¿Cómo sigue Europa?", Revista Diálogo Político, nº 1, Buenos Aires 2007.
  • Malamud, Carlos; Isbell, Paul y Tejedor, Concha (coords), "Anuario Iberoamericano- 2007", Real Instituto Elcano - EFE, Madrid 2007.
  • Mercosur Parlamentario, Perspectivas, nº 5, Abril 2007, Buenos Aires 2007.
  • Rozemberg, Ricardo y Saslavsky, Daniel, "Comercio e Inversión de Firmas Asiáticas en Argentina", Versión preliminar para comentarios, VII Reunión de la Red de América Latina y el Caribe sobre Asia del Pacífico, El Colegio de México, México D.F., 23 y 24 de mayo de 2007.
  • Svarzman, Gustavo, "Empresas trasnacionales: sus estrategias de investigación y desarrollo y el papel de Argentina y el Mercosur", Documento de proyecto, CEPAL, Buenos Aires 2007.
  • United Nations, "Industrial Development for the 21st Century: Sustainable Development Perspectivas", Department of Economic and Social Affairs, New York 2007.
  • United States Southern Command, "Command Strategy 2016: Partnership for the Americas", March 2007.
  • Villafañe G.Santos, Luís Cláudio, "El Imperio del Brasil y las Repúblicas del Pacífico: 1822-1889", Universidad Andina Simón Bolivar, Corporación Editora Nacional, FUNAG, Quito 2007.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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