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  Félix Peña

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TRAS SU REUNIÓN EN BRASILIA, EL MERCOSUR PARECE MOVERSE EN TRES DIRECCIONES: ¿Permitirán generar ganancias de identidad, eficacia y credibilidad?

por Félix Peña
Diciembre 2006


El semestre de la Presidencia Pro-Tempore del Brasil está concluyendo con aparentes signos de cambios en el Mercosur. Parece ser una transformación gradual, en el que de a poco nuevos elementos surgen y otros, incluso originarios, se estarían de hecho extinguiendo. Una especie de metamorfosis.

No resulta claro, sin embargo, si tal proceso responde a reflejos pragmáticos de adaptación a nuevas circunstancias o, por el contrario, son la resultante de una acumulación de iniciativas aisladas entre sí, que no necesariamente pondrían de manifiesto una estrategia deliberada y concertada entre los socios.

De allí quizás cierta sensación de movimientos con efectos poco definidos y con efectos potencialmente contradictorios. Es decir, que sin agregar necesariamente valor al proceso de integración, podrían contribuir a confundir aún más a las respectivas ciudadanías y a quienes tienen que tomar decisiones empresarias, especialmente de inversiones productivas que generen empleo.

Si así fuere, difícil sería que ellos produzcan las necesarias ganancias de identidad, eficacia y credibilidad, planos en los que se observan desde hace tiempo notorios déficit en el funcionamiento real del Mercosur. Por el contrario, podrían acrecentar una sensación térmica de escepticismo que, incluso, se observa en aquellos países o bloques económicos con los cuales se aspira a concretar acuerdos preferenciales.

Se pueden identificar tres direcciones en tales movimientos del Mercosur. Por un lado, avanzarían hacia una ampliación de su membresía. Por el otro, apuntarían hacia una mayor profundización del proceso de integración. Y por otro lado, parecerían aspirar a lograr una mayor flexibilidad en los compromisos originalmente asumidos en el Tratado de Asunción.

Pero el cuadro se presenta poco nítido y complicado como para ser interpretado linealmente. Por lo demás, recientes declaraciones políticas de alto nivel, en distintos países miembros, tornan más compleja la interpretación de la dirección y coherencia de los movimientos que se observan.

El movimiento hacia la ampliación del Mercosur, comenzó este año con la incorporación de Venezuela como miembro pleno. En realidad, ella aún no se ha consumado. El Protocolo de Adhesión ha sido ratificado por la propia Venezuela y por el Uruguay. Faltan aún los otros socios y, aparentemente, la próxima ratificación - tras la correspondiente aprobación parlamentaria - sería la de la Argentina. Tampoco se ha podido concluir el previsto proceso de negociación a fin de precisar las modalidades para la adaptación de la política comercial venezolana a las reglas del Mercosur, especialmente en lo que se refiere al arancel externo común.

Además el Presidente de Venezuela ha efectuado recientemente una dura crítica al Mercosur. No la ha fundado ni tampoco ha propuesto nada concreto sobre cómo superar los problemas que, según él, lo afectarían. Concretamente Chávez señaló que el Mercosur "no existe". Y reclamó en una figura alegórica pero indiscutible en sus alcances, que se necesita de un "viagra político" para revivirlo, al igual que a otras expresiones institucionales de la integración regional, concretamente, la Comunidad Andina de Naciones (ver el texto del discurso del Presidente Chávez, en www.mre.gov.ve). Lo expresó en Cochabamba, en ocasión de la Cumbre Sudamericana realizada los días 8 y 9 de diciembre (sobre la Cumbre de Cochabamba, ver su declaración final en www.mre.gov.ve, y ver también el discurso que pronunciara el Presidente Lula en su sesión inaugural, que contiene la visión del gobierno del país que más ha impulsado la creación de una Comunidad Sudamericana de Naciones, en www.mre.gov.ve).

A su vez, en ocasión de la 31ª reunión del Consejo del Mercosur, celebrada también en Brasilia los días 14 y 15 de diciembre, se habría planteado el interés de Bolivia de concretar su adhesión al Tratado de Asunción y de transformar así su actual status de asociado en el de miembro pleno. Según lo trascendido en la prensa (ver declaraciones del Canciller Celso Amorim, en Folha de Sao Paulo, del 16 de diciembre de 2006), tal adhesión habría sido aceptada por los actuales socios y ella se formalizaría en el primer semestre de 2007, una vez que se definan las modalidades de su incorporación, en particular, la adaptación de su política comercial externa al arancel externo común.

Según lo declarado por Rafael Correa, el Presidente electo del Ecuador, una vez que asuma su cargo también su país plantearía la incorporación como miembro pleno.

Quedan abiertos por cierto, muchos interrogantes sobre qué ocurrirá con la pertenencia de Bolivia y de Ecuador a la Comunidad Andina de Naciones. Pero es quizás demasiado temprano aún para analizar una cuestión que todavía no ha explicitada en todos sus alcances formales e implicancias prácticas.

El movimiento hacia la profundización tuvo su principal expresión con la puesta en funcionamiento del Parlamento del Mercosur. En esta oportunidad se cumplieron las metas y los plazos comprometidos. Ello no deja de tener importancia, dada la tradición de no siempre traducir en hechos lo formalmente anunciado. En la solemne ceremonia realizada en Brasilia el 14 de diciembre, el Presidente Lula, reivindicó la fortaleza del proceso de integración, reflejada según él, precisamente en la puesta en funcionamiento del Parlamento (ver el discurso del Presidente Lula en la sesión de constitución del Parlamento del Mercosur, en www.mre.gov.ve). Éste entrará a operar efectivamente en el primer semestre del 2007. Ahora, tendrá que demostrar en los hechos su capacidad para generar ganancias de representatividad, eficacia y legitimidad social. Y en particular, tendrá que poner de manifiesto que efectivamente puede contribuir a una aproximación de la ciudadanía a la marcha del proceso de integración.

Otros pasos orientados a profundizar los compromisos asumidos en el Mercosur, han sido la puesta en funcionamiento del Fondo de Convergencia Estructural - instrumento que se supone debe contribuir prioritariamente a atacar los efectos de las asimetrías que afectan, en particular, al Paraguay y al Uruguay (tema al que se refirió explícitamente el Presidente Lula en el antes mencionado discurso de instalación del Parlamento del Mercosur)- y, también, la firma de un protocolo bilateral entre la Argentina y el Brasil - cuyo texto aún no ha sido difundido al concluirse esta nota -. Permitiría, cuando sea instrumentado por ambos Bancos Centrales, la creación de un sistema de pagos bilaterales en moneda local entre los dos países. Tendría un carácter experimental y voluntario, y un alcance limitado. Aparentemente, una vez observada la eficacia del sistema podría ser extendido al comercio con los otros socios del Mercosur (ver al respecto la información del Banco Central del Brasil, en su página Web: www.bcb.gov.br)

El movimiento hacia la flexibilización de los compromisos e instrumentos vigentes del Mercosur, ha sido impulsado fundamentalmente por el Uruguay con el apoyo del Paraguay.

El gobierno uruguayo, especialmente a través de planteamientos de su Ministro de Economía, Danilo Astori, ha insistido en sus cuestionamientos a la eficacia del Mercosur y en sus reclamos de una flexibilización que le permita celebrar acuerdos comerciales preferenciales bilaterales con países no miembros, en primer lugar, con los Estados Unidos (sobre los alcances y fundamentos del cuestionamiento al Mercosur que efectúa el Uruguay, ver el power point de la intervención del economista Fernando Lorenzo, asesor del Ministro Astori, en la reunión de ACDE del Uruguay, el 7 de diciembre de 2006, en www.mef.gub.uy/noticias.php).

El principal cuestionamiento lo ha efectuado el Ministro de Economía uruguayo, al día siguiente de la reunión del Consejo del Mercosur en Brasilia. En efecto, en declaraciones al diario El País de Montevideo (www.elpais.com.uy) del 17 de diciembre, Danilo Astori, frente a la pregunta sobre si el Mercosur estaba mejor, igual o peor después de la reunión de Brasilia, señaló textualmente: "Llegamos con un Mercosur en pésimo estado, esa es la verdad. Y nos vamos por lo menos con una reunión muy dura, muy severa, muy rigurosa, que espero que haya generado al menos una conciencia de que Uruguay está planteando esto con mucha firmeza y con mucha seriedad. Yo no estoy anunciando ningún paso, pero sí estoy diciendo que Uruguay no vino a plantear hoy aquí las cosas como para seguir tolerando que esta situación se prolongue indefinidamente". Luego agregó que "así no podemos seguir".

Uruguay reclama la flexibilización de los compromisos asumidos en el Mercosur, especialmente en relación al arancel externo común, a fin de poder celebrar acuerdos preferenciales bilaterales. Concretamente, como se sabe, el interés del gobierno del Presidente Tabaré Vázquez, sería el de negociar y firmar un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, pero a condición que sea considerado como compatible con el Mercosur. A tal objetivo se referiría el Ministro Astori cuando señaló en la mencionada entrevista que: "Las opciones nosotros las hemos planteado. Lo que vinimos a hacer acá además de un planteo muy duro de diagnóstico, son propuestas. Y esas son las opciones. Flexibilizar la posibilidad de que países integrantes del bloque tengan acuerdos fuera de la región con preferencias arancelarias. Esa es la mejor síntesis que yo podría hacer de esto. Esa es nuestra alternativa. Nosotros no nos vamos a bajar de esta propuesta. Así que convocamos a todos a buscar una salida que la contemple. No estoy anunciando el próximo paso. Seguramente en un proceso de este tipo se dan pasos. Yo no sé cuáles son los futuros pasos".

Al respecto cabe tener en cuenta, que en la reunión de coordinadores nacionales del Grupo Mercado Común, realizada en Brasilia el 24 de octubre de 2006, el Uruguay presentó un detallado documento (Mercosur/LXV GMC/DI N° 16/06, "Uruguay y el Mercosur" (ver su texto completo en el Anexo IV del acta de la LXV reunión del GMC realizada también Brasilia, los días 22 al 24 de noviembre de 2006: www.mercosur.org.uy).

Por lo menos en lo que es accesible al público, se trata del diagnóstico más detallado que un país miembro ha efectuado sobre los problemas por los que atraviesa el Mercosur, obviamente en la perspectiva de sus intereses nacionales, pero conteniendo además, propuestas específicas para varios de los temas allí planteados.

El debate sobre el Mercosur y su futuro podría enriquecerse si los otros miembros, incluyendo Venezuela, presentara informes similares conteniendo sus diagnósticos, puntos de vistas y propuestas de acción. Ello alimentaría el necesario debate público sobre el futuro del Mercosur.

Concretamente en relación a la flexibilización en materia de negociaciones comerciales externas, el documento plantea entre otros puntos el que ": No es realista esperar que en el corto o mediano plazo se puedan procesar avances efectivos en los puntos precedentes - se refiere al diagnóstico que en su texto se efectúa sobre la situación del Mercosur y los efectos que tendría sobre la economía del Uruguay -, así como un cambio radical en los procesos de negociación con terceros y sus resultados. En estas condiciones, el MERCOSUR no podría satisfacer razonablemente los intereses de cada uno de sus miembros, por lo que no sería legítimo continuar con la dinámica actual cuando alguno de los socios está pagando los costos en términos de sus potencialidades de crecimiento. La consolidación del proceso de integración requiere de una reformulación realista y creíble, que respete los objetivos fundacionales y que, ante la imposibilidad de alcanzarlos en plazos razonables, otorgue a los socios menores las flexibilidades que les permitan compensar efectivamente las asimetrías que determinan una distribución adversa de costos y beneficios".

Luego de señalar que no se pudo cumplir con el conjunto de decisiones aprobadas en el año 2000 - entre las cuales estaba precisamente la Decisión CMC 32/00, referida al compromiso de los socios de negociar juntos acuerdos con terceros países que contuvieran preferenciales arancelarias -, el documento uruguayo plantea que la flexibilidad para la negociación con terceros (en procesos propios y del MERCOSUR) es la válvula de escape que permitiría a los socios menores (Uruguay) reducir los costos del estancamiento y la reversión resultantes del incumplimiento de los demás compromisos".

Y finalmente, el documento uruguayo fundamenta su reclamo en los efectos limitados que tal flexibilización tendría para la Argentina y el Brasil. Según señala "la propuesta de flexibilidad es realista, fundamentada, técnicamente factible y puede ayudar a profundizar efectivamente el MERCOSUR sin violentar objetivos fundacionales". Al respecto, las razones esgrimidas son las siguientes:

    i) Las importaciones de Paraguay y Uruguay son marginales en las importaciones totales desde extra-zona de los países del MERCOSUR (no alcanzan al 5%), por lo que el desvío que podría generarse por esta vía respecto de una eventual política comercial común es también marginal en términos del conjunto. A su vez, esta "perforación", fundada en una necesidad nacional de implementación efectiva de una estrategia de crecimiento liderado por exportaciones, sería de magnitud muy inferior a otras que difícilmente sean eliminadas en los plazos acordados y que están legítimamente fundadas en necesidades de desarrollo regional.

    ii) Se puede avanzar y mucho en materia de política comercial común, tendiendo a que la única fuente de desvío sean las preferencias comerciales a terceros otorgadas unilateralmente por los socios menores. De este modo, se mejora la distribución de los costos y beneficios de la protección, haciendo factible el avance de la política comercial común en los socios menores, que son quienes pagan en muchos casos por la protección a los productores de los socios mayores sin una contrapartida de beneficios.

    iii) No hay de hecho un efecto negativo de relevancia sobre los productores de Argentina y Brasil que sólo perderían acceso relativo en mercados que son relativamente marginales en comparación con el conjunto de sus dos países.

    iv) Las Decisiones CMC 54/04 y 37/05, que refieren a la eliminación del doble cobro del AEC, proporcionan la herramienta técnica que posibilita todo lo anterior, en la medida que permiten separar las importaciones de extra-zona, y otorgarles un tratamiento diferente, según cumplan o no con la política arancelaria común".

A su vez, tanto el Uruguay como el Paraguay, han insistido en la necesidad que el Mercosur sea más audaz en el tratamiento de las asimetrías que los afectan, por ser economías más pequeñas, de menor desarrollo relativo y, en el caso del Paraguay, de economía mediterránea (ver al respecto, además del mencionado documento uruguayo, el que el Paraguay presentara en la ya mencionada reunión de noviembre del GMC y que consta como Anexo V en su acta como Mercosur/LXIV GMC/DT N° 16/06; su texto se encuentra en www.mercosur.org.uy; ver también el antes mencionado discurso del Presidente Lula).

Por su lado, el gobierno argentino ha planteado su cuestionamiento al reciente decreto del gobierno uruguayo (ver el texto del decreto de fecha 27 de noviembre de 2006, en la página Web del Ministerio de Economía y Finanzas del Uruguay, www.mef.gub.uy), que establece derechos arancelarios a determinadas importaciones de origen argentino. Por lo que ha trascendido al público, al momento de redactar esta nota (18 de diciembre) no está claro aun si tal cuestionamiento daría lugar a la apertura de una reclamación formal, que pudiera conducir a la aplicación del mecanismo de solución de controversias previsto en el Protocolo de Olivos.

Es sin dudas, una cuestión que demandará mucha atención en el futuro inmediato. El propio Ministro Astori en sus declaraciones al diario El País de Montevideo, antes mencionadas, reconoce la vulnerabilidad jurídica de la medida adoptada por su gobierno cuando señala: "Pero, ¿cómo vamos a admitir que se manejen discrecionalmente restricciones no arancelarias que directamente violan, no sólo el espíritu, sino la letra del Mercosur al fijar precios o al incidir sobre los precios por la vía no arancelaria? Se tritura lo que está en la etapa elemental de todo proyecto de integración, que es la zona de libre comercio. Claro, las medidas que toma Uruguay son polémicas pero son respuesta a las argentinas. Así está el Mercosur. No puede avanzar así, con alguien que viola las normas y otro que le da respuesta a esa violación, quizás violándolas también. Ese no es el Mercosur que necesitamos y que queremos".

Quizás el gran mérito de los recientes planteamientos, entre otros, del Presidente Chávez y luego del Ministro Astori, es que están contribuyendo a sincerar el necesario debate sobre el futuro del Mercosur.

Los tres movimientos antes mencionados pueden estar indicando la dirección correcta. Pero lo esencial parecería ser que ahora el debate se amplíe a fin de lograr una amplia participación de todos los sectores interesados en los respectivos países. Como ha señalado el Presidente Lula, quizás allí - en el vínculo con la ciudadanía - reside la importancia política del paso dado con la creación y puesta en funcionamiento efectivo del Parlamento del Mercosur.

La Cumbre del Mercosur, a realizarse a mitad de enero en Brasilia, será sin dudas, la oportunidad para que al más alto nivel político se hable con franqueza sobre la conciliación de estas tres direcciones y sobre cómo traducirlas en hojas de ruta coherentes. Sólo entonces se tendrá más claro si ellas permitirán obtener necesarias y efectivas ganancias de identidad, eficacia y credibilidad.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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