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  Félix Peña

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UN NUEVO DEBATE EN EL MERCOSUR:
¿Qué margen tiene un país socio para negociar con terceros países?

por Félix Peña
Septiembre 2006


Se ha instalado un debate en el Mercosur y en el Uruguay, con respecto al margen de maniobra que un país miembro del bloque tiene para celebrar acuerdos comerciales bilaterales con terceros países.

Es un debate que se realiza en un momento en que se presenta un panorama favorable en la inserción internacional de las economías latinoamericanas y de las del Mercosur. Pero que, sin embargo, es un panorama externo no exento de riesgos.

Algunos de ellos derivan de las tendencias al proteccionismo y a la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales, especialmente en los países industrializados, acrecentadas por el estancamiento de la Rueda Doha - que aún no presenta signos de pronta recuperación, a pesar de las manifestaciones a favor de su conclusión que han efectuado los principales protagonistas, incluyendo al Grupo de los 20, en el que participa la Argentina - (ver al respecto, Bridges, Weekly Trade News Digest, nº 29 del 13 de septiembre 2006, www.ictsd.org).

Precisamente el G20 celebró una reunión en Río de Janeiro los días 9 y 10 de septiembre (ver el comunicado final de la reunión en la nota a la prensa nº 554 del Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil, en www.mre.gov.br).También se reunieron con Pascal Lamy, Director General de la Organización Mundial del Comercio, y los negociadores de los Estados Unidos y de la Unión Europea

En general el cuadro comercial externo sigue siendo favorable para la región latinoamericana, incluyendo los países del Mercosur. "El comercio de América Latina y el Caribe sigue aprovechando la persistente demanda internacional, sobre todo de China y el mayor vigor de las economías de Europa y Japón". Es ésta una de las conclusiones del muy reciente informe de la CEPAL sobre el panorama internacional de la economía de la región (Ver al respecto el informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL - sobre "Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, 2005-2006, publicado el 12 de septiembre 2006, en www.cepal.org).

Rubens Ricupero, el reconocido especialista brasileño en relaciones económicas internacionales (actualmente Director de la Facultad de Economía de la FAAP y del Instituto Fernand Braudel en Sao Paulo), también ha destacado recientemente que la principal razón para el crecimiento de las economías de América Latina y del África en los tres últimos años, se explican por el precio de los productos básicos y éstos se explican principalmente por la demanda China (ver su nota en Folha de Sao Paulo del 17 de septiembre 2006).

De allí que el análisis del comportamiento de la economía China y sobre la sustentabilidad de su crecimiento futuro, son un aspecto central en las proyecciones que puedan efectuarse en torno al sector externo de la economía argentina en los próximos años (Mucho se ha escrito en los últimos tiempos sobre el "factor China" y el comportamiento del comercio exterior de América Latina en general y, de la Argentina en particular. La bibliografía es amplia y creciente. Ver al respecto un informe reciente del Banco Mundial: "Latin America and the Caribbean Response to the Growth of China and India:Overview of Research Findings and Policy Implications", por Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga, and Guillermo Perry, Paper prepared for the Program of Seminars at the World Bank and IMF Annual Meetings held in Singapore, August, 2006, en www.worldbank.org. Un análisis que requiere atención, es el que ha efectuado un equipo del BID en su publicación "The Emergence of China: Opportunities and Challenges for Latin America and the Caribbean" , por Antoni Estevadeordal y Robert Devlin, Octubre 2004, en www.iadb.org.)

En lo más inmediato, el mencionado informe de la CEPAL señala que "gracias a una importante mejora en los términos de intercambio, el volumen de exportaciones de América Latina crecería en el bienio 2006-2007 a un ritmo similar al de 2005, alrededor de 7-8%, la tasa más alta en el mundo, después de China… en términos de valor (dólares corrientes), las exportaciones e importaciones de la región aumentarían un 20% y 17% en 2006, respectivamente".

El informe agrega que "la mantención del crecimiento del comercio regional se debe a la favorable evolución que muestra la economía mundial, que en 2006 completará cuatro años de crecimiento consecutivo por encima del 4%, medido según el criterio de Paridad de Poder Adquisitivo (PPA). Se espera que este dinamismo se desacelere levemente hacia fines de 2006 y 2007, lo cual no alteraría mayormente un escenario internacional positivo".

La CEPAL destaca que la dinámica actual del crecimiento de la economía mundial, ofrece un panorama alentador para el desempeño comercial de los países de América Latina y el Caribe. Y, agrega, que "las grandes economías emergentes, en especial China, India y Rusia, han sido las más dinámicas. De hecho, China e India, sumadas, contribuyeron con un tercio del crecimiento del PIB mundial en 2005 -calculado sobre la base del PPA-, superando a Estados Unidos, la Unión Europea y Japón juntos".

Señala también algunos de los riesgos por delante - incluyendo la evolución de los precios del petróleo, fuertemente sensibles al contexto político internacional, el ya mencionado futuro incierto de la Rueda Doha y el propio comportamiento de la economía China - y tomándolos en cuenta afirma que para el período 2006-7 "el escenario más probable entonces no es el de una recesión, sino el de una moderada desaceleración de la economía mundial, con una corrección gradual de los desequilibrios que la afectan".

El de la integración regional es otro tema central en el mencionado informe de la CEPAL. Al respecto señala que "si bien la experiencia reciente de la región muestra avances en el comercio intra-regional, la urgencia de una inserción internacional competitiva ha hecho que en el debate regional aparezcan con mayor relevancia las debilidades e insuficiencias del proceso de integración. La combinación de múltiples acuerdos comerciales bilaterales, plurilaterales y regionales podría estar generando discriminaciones entre los países y sub-grupos regionales, dadas las diferencias que se observan en las coberturas, tipos de tratamientos y grados de profundidad de los compromisos. Por eso, resulta urgente la adopción de medidas de convergencia entre acuerdos de distinta naturaleza, para evitar la desviación de comercio y el aumento del costo de transacción para el comercio intra-regional".

Tomando en cuenta el escenario económico y comercial global, la CEPAL concluye que la integración regional sigue siendo necesaria y urgente. Al respecto afirma que "la actual fase de globalización demanda alianzas internacionales estratégicas en los planos de la producción, logística, comercialización, inversión y tecnología. Asimismo, el salto competitivo de China, India y el resto de Asia ha redefinido drásticamente el mapa mundial de intercambios y ventajas comparativas. Por eso, aceptando las diferencias de tamaño y orientaciones comerciales, es necesario preservar los logros del proceso de integración, promoviendo la convergencia en temas comerciales y no comerciales".

En tal perspectiva, cabe colocar entonces el debate que se ha instalado con motivo de la iniciativa del gobierno del Uruguay de llevar adelante negociaciones de un acuerdo comercial con los Estados Unidos. Como se ha señalado antes (ver este Newsletter del mes de agosto 2006), es un debate que transcurre en tres planos. El primero, es el propio frente interno del gobierno del Presidente Tabaré Vázquez. El segundo es el de las negociaciones con los Estados Unidos. Y el tercero, es el del propio Mercosur y, en particular, el de las reacciones de la Argentina y del Brasil ante la iniciativa uruguaya (ver al respecto nuestro artículo titulado ¿"El sueño de un acuerdo de libre comercio propio", en El Cronista, del miércoles 23 de agosto 2006).

En el plano interno, la cuestión central cruza por la naturaleza y contenido del acuerdo comercial que se negocie con los Estados Unidos, y por su impacto en la participación uruguaya en el Mercosur. La idea de que el acuerdo pueda tener el formato de un tratado de libre comercio (TLC), como el que los Estados Unidos ha celebrado más recientemente con otros países latinoamericanos - por ejemplo, Colombia y Perú -, es resistida por sectores del propio Frente Amplio al que pertenece el Presidente Tabaré Vázquez.

A su vez, sigue siendo incierto que Washington esté dispuesto a aceptar un acuerdo con preferencias estables que no tenga el formato de un TLC. Sin embargo, la reciente ratificación por el Congreso americano del Tratado Recíproco de Inversiones con el Uruguay ha sido interpretada en algunos medios de prensa, como una indicación del interés político de Washington de poder concluir un TLC con el Uruguay.

Es precisamente la indefinición sobre el contenido del acuerdo que se negocia con los Estados Unidos, lo que genera dificultades para el posicionamiento que finalmente adopten los socios del Uruguay en el Mercosur, especialmente la Argentina y el Brasil.

Por su parte el gobierno del Paraguay observa con profundo interés la evolución de las negociaciones entre Montevideo y Washington, y no ha descartado la posibilidad de seguir luego el mismo camino. El Vicepresidente Luis Castiglioni, en su visita a Montevideo el 14 de septiembre, también destacó la realidad similar de ambos países. Señaló que "sus economías sumadas no alcanzan el 5% de todo el MERCOSUR", y es por eso que considera que si Paraguay y Uruguay buscan otros mercados no afectarían al corazón del bloque (ver la nota de prensa en www.presidencia.gub.uy).

Luego de la reunión que el 8 de septiembre mantuviera en Canoas, Brasil, con el Presidente Lula da Silva, en su carácter de Presidente Pro-Tempore del Mercosur, Tabaré Vázquez, dijo que "para este Gobierno el Mercosur es un proceso de integración absolutamente fundamental e importante y sigue constituyendo una prioridad estratégica para el Gobierno uruguayo" (ver al respecto www.presidencia.gub.uy).

Agregó que "hemos planteado la necesidad que tienen los países de economía menor pertenecientes al Mercosur de buscar otros mercados complementarios de los que tenemos en el Mercosur para la colocación de nuestros productos".
En tal sentido, el Presidente Tabaré Vázquez manifestó que "el Uruguay necesita producir más, generar más puestos de trabajo para su gente, que es lo que reclama" y para ello "tenemos que tener mercados donde colocar lo que producimos, sino estamos en un pantano".

Afirmó que Paraguay y Uruguay reivindican el derecho a llevar a cabo convenios bilaterales extra-región con bloques de otras partes del mundo. Y al respecto manifestó que "hoy obtuvimos la complacencia y el beneplácito del señor Presidente Pro Témpore del Mercosur para que tanto Uruguay como Paraguay exploren otras vías y se llegue hasta donde se pueda llegar siempre que los caminos y logros de propuestas que se obtengan no lesionen el corazón del Mercosur, es decir, que no lleven a conspirar en la destrucción de nuestro proceso de integración regional y en esto estamos todos de acuerdo".

En la conferencia de prensa posterior a su encuentro con el Presidente Lula, Tabaré Vázquez también señaló que "lo que hoy venimos a hacer es a proponer de manera positiva al Presidente del MERCOSUR que encontremos mecanismos para fortalecer el Mercosur. La propuesta que hicimos tiene cinco componentes, entre ellos rediscutir el arancel externo común, eliminar dobles imposiciones, y que los grandes países del Mercosur flexibilicen y permitan a Uruguay explorar hasta donde podemos llegar en estos acuerdos bilaterales".

Con fecha 8 de setiembre de 2006, el Presidente Tabaré Vázquez fijó en una carta a los Presidentes de los países del Mercosur - dirigida al Presidente Lula en su carácter de Presidente Pro-Tempore del Mercosur - en la que fija la posición oficial del Uruguay con respecto a la situación del proceso de integración y a los requerimientos de su país (ver su texto completo en www.presidencia.gub.uy).

Luego de señalar que para el Uruguay, el Mercosur es y seguirá siendo una prioridad estratégica, Tabaré Vázquez adelanta elementos que en opinión de su gobierno debería orientar una discusión sobre el futuro del proceso de integración. Por fijar formalmente la posición del gobierno uruguayo, se transcriben a continuación los elementos planteados en la mencionada carta a los Presidentes del Mercosur.

En la opinión del gobierno del Uruguay, dichos elementos serían:

  • Situación actual del Mercosur: existe claro reconocimiento por parte de los Estados Miembros de una situación de serias dificultades en el Mercosur, derivada de problemas en el propio proceso de integración, a los que se suman las diferencias y conflictos bilaterales entre los socios. La actual coyuntura -cuando finaliza el programa de trabajo 2004/2006 con muy pocas realizaciones- y la situación a nivel de negociaciones internacionales (Ronda Doha, negociaciones con terceros, posibilidades de acuerdos comerciales bilaterales), hace necesario debatir los cambios necesarios en el Mercosur para preservar la integridad del proceso. Precisamente ese análisis debe enfocarse a la adecuación de las metas y de los mecanismos del proceso de integración a efectos de que respondan a las necesidades e intereses de cada socio a la luz de las nuevas realidades. En tal sentido se señalan en forma somera para iniciar una discusión, los problemas existentes y las alternativas que se podrían explorar.

  • Dificultades en el proceso de integración: incumplimiento de las metas internas (falta de cumplimiento de los objetivos del Tratado de Asunción y del Protocolo de Ouro Preto en materia de constitución de la unión aduanera y posteriormente del mercado común; de coordinación macroeconómica y de integración productiva a través de políticas sectoriales). Incumplimiento del objetivo de que el Mercosur fuera plataforma para la inserción en el mundo a través de un AEC que fomentara la competitividad de las economías de los Estados Partes, así como de las negociaciones comerciales conjuntas.

  • Situación crítica para Uruguay: dificultades de acceso al mercado ampliado por el incumplimiento de las metas respecto a la puesta en vigencia de la unión aduanera y las trabas comerciales, prácticas que dañan la certeza de acceso a los mercados y por ende las posibilidades de inversión. La falta de alternativas a través de la negociación externa, dada la parálisis de las mismas, principalmente en lo que hace relación con las contrapartes comercialmente más relevantes. Como consecuencia, se han agravado las asimetrías preexistentes derivadas del tamaño de las economías, dado que Uruguay ha pagado los costos económicos y sociales del proceso de integración con la desaparición de sectores productivos que no resistieron la competencia regional y por ende con la pérdida de puestos de trabajo, sobre todo en el sector industrial.

  • Alternativas y flexibilidades: esta situación plantea la necesidad de buscar alternativas y flexibilidades necesarias para compensar las asimetrías que perjudican a Uruguay y en su caso Paraguay. Estas respuestas deben asumir el hecho de que existen apartamientos tolerados para todas las partes (excepciones al AEC, diferentes tratamientos en los tratados de libre comercio con terceros, bienes provenientes de Manaos y Tierra del Fuego, plazos otorgados a Venezuela para su incorporación plena). Estos apartamientos han sido necesarios para mantener la integridad del proceso de integración. Las flexibilidades requeridas por Uruguay entrarían en este marco conceptual, pues tendrían por objetivo compensar los problemas específicos y las asimetrías que provocan su insatisfacción con el funcionamiento del bloque.

  • Medidas específicas: las medidas a tomar deberían estar orientadas a la preservación del objetivo de unión aduanera e incluirían tanto avances en el proceso de integración, como flexibilidades para las economías menores. Al respecto, la carta plantea:

    • Avanzar en el objetivo de la libre circulación de mercaderías y del establecimiento de la unión aduanera, procurando finalizar las negociaciones de los elementos de la Decisión 54/04 (eliminación del doble cobro del arancel) antes de los plazos previstos (vigencia para 2008). En este aspecto debe acogerse muy positivamente la propuesta de Brasil para adelantar la eliminación del doble cobro para Paraguay y Uruguay.

    • Centrar los objetivos de la UA no en el cumplimiento del AEC sino en los avances en el camino de la libre circulación señalados y en la eliminación de obstáculos técnicos y burocráticos al comercio, y el impulso de la búsqueda de una mayor coordinación macroeconómica.

    • Reconocer que los niveles de AEC no son los adecuados y deben ser revisados, dado que no responde a la necesidad de las estructuras productivas de los Estados Partes, desde que tres de los cuatro países (Argentina, Paraguay y Uruguay) han solicitado y le han sido acordadas excepciones muy importantes.

    • Reimpulsar la negociación externa mediante su flexibilización a través de la incorporación de las bilateralidades, sea en el marco de las negociaciones conjuntas o permitiendo negociaciones individuales. En este marco, dar flexibilidades para que Uruguay y Paraguay puedan explorar y avanzar con terceros países, cuidando de preservar los intereses de los demás socios del Mercosur y el espíritu del mismo.

  • Beneficios generales: Las flexibilidades tanto en la definición del AEC como instrumento de la UA, como en la negociación externa posibilitaría, -además de dar respuesta a los problemas de las economías menores- el acercamiento al Mercosur de los Estados Asociados con vínculos más estrechos (Bolivia y Chile) viabilizando su integración plena al bloque. En términos más generales, facilitaría avanzar en los objetivos de la Comunidad Sudamericana de Naciones.

El debate iniciado por el Uruguay, dentro del propio país y entre los socios del Mercosur, probablemente será uno de las cuestiones dominantes del bloque en los próximos dos o tres meses. Fuentes gubernamentales de la Argentina y del Brasil, han señalado que en relación a un eventual acuerdo comercial del Uruguay con los Estados Unidos, habrá que conocer primero los alcances que tendría, a fin de poder apreciar luego su consistencia con los objetivos e instrumentos del Mercosur.

Para el mes de octubre está prevista la próxima reunión negociadora entre los Estados Unidos y el Uruguay. Recién entonces se tendrá un panorama más claro sobre las implicancias del eventual acuerdo comercial.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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