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  Félix Peña

NEWSLETTER SOBRE RELACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES
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PARÁLISIS EN LA RUEDA DOHA Y TENDENCIAS AL BILATERALISMO
Su repercusión en la agenda del Mercosur de este semestre

por Félix Peña
Agosto 2006


Pascal Lamy, el Director General de la Organización Mundial del Comercio (OMC), no pudo concluir con éxito la difícil misión que se le había encomendado por los países miembros (ver este Newsletter de julio 2006). El 24 de julio debió constatar que no estaban dadas las condiciones para continuar con las negociaciones de la Rueda Doha.

En su sesión del 27 y 28 de julio, el Consejo General de la OMC se limitó a tomar nota de la suspensión de las negociaciones (www.wto.org). De tal forma, las negociaciones podrán ser retomadas, sin que se requiera una decisión formal al respecto. Se evita así la posibilidad de un veto por parte de un país miembro. Como se sabe, las decisiones en la OMC se adoptan por consenso (ver al respecto, Bridges Weekly Review del ICTSD, volumen 10, nº 28, del 2 de agosto 2006, en www.ictsd.org). (Sobre el impacto de la suspensión de la Rueda Doha en la estrategia de negociaciones comerciales de la Argentina, ver la nota de Félix Peña titulada "Repensar la estrategia", en la columna Radar Internacional del Suplemento de Comercio Exterior de La Nación, 1º de agosto de 2006).

Técnicamente entonces, las negociaciones están suspendidas. ¿Por cuánto tiempo? Es difícil responder aún. Probablemente recién al concluir las vacaciones del mes de agosto en el Norte, será posible tener un panorama más preciso sobre su futuro desarrollo y sobre el tiempo que demandaría concluirlas.

Por el momento, cada uno de los principales protagonistas se han preocupado más en transferir a otros las responsabilidad del fracaso de julio - especialmente dentro del triángulo conformado por los Estados Unidos, la Unión Europea y el Grupo de 20 (del cual forma parte la Argentina, junto con Brasil, China, India y otros países) - y en resaltar su disposición a seguir negociando, si es que los otros países presentan ofertas más sustanciales que permitan preservar el grado de ambición que se aspira tenga esta rueda de negociaciones. Incluso se ha avanzado la posibilidad que el plazo del que dispone el Presidente Bush para negociar, pueda ser extendido por un corto tiempo más por el Congreso Americano - el plazo establecido en el Trade Promotion Authority vence en junio de 2007 -.

Sería sólo en el mes de septiembre en que podría efectuarse un pronóstico más sólido sobre el futuro de la Rueda Doha. Pero aún entonces, podrían seguir teniendo influencia en las posiciones de protagonistas claves sus respectivos cronogramas electorales internos.

En el caso concreto de los Estados Unidos, los analistas tienden a considerar difícil que pueda haber una oferta más sustancial en materia de subsidios domésticos a la agricultura antes de las elecciones de noviembre próximo.

En el caso de la Unión Europea, también se tiende a considerar difícil que se amplíe la oferta en materia de acceso a los mercados para productos agrícolas antes de las elecciones presidenciales en Francia.

Por el contrario, en el caso del Brasil se estima que el gobierno del Presidente Lula podría tener interés en que tales negociaciones se reanuden y con probabilidades de éxito, antes de las elecciones presidenciales del próximo mes de octubre.

Sin embargo, en materia de negociaciones comerciales nada que sea difícil resulta necesariamente imposible. Incluso, los acontecimientos en el plano político internacional, podrían incidir en un cambio del contexto en el que se insertan las negociaciones en la OMC.

Lo que sí se considera en general como probable, es que en los meses próximos se observará una mayor intensidad de acción en el plano de las negociaciones de acuerdos comerciales preferenciales, sean ellos regionales o bilaterales (ver al respecto la nota de la revista The Economist, del 4 de agosto 2006). Tanto los Estados Unidos como la Unión Europea han dado señales claras en tal sentido.
Pero también tales señales se observan en el caso de los países del Mercosur.
Por un lado, fuentes gubernamentales especialmente de la Argentina y del Brasil, han avanzado la posibilidad de que las hasta ahora interrumpidas negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, puedan relanzarse en el mes de septiembre y quizás concluirse antes de fin de este año, durante la presidencia pro tempore del Mercosur que ejerce este semestre el Brasil. Al respecto, existen por lo menos tres posibilidades: que todo siga como hasta ahora (negociación de hecho estancada); que la UE capte la importancia política de consolidar el núcleo duro del Mercosur - el de 4 - antes que se produzcan todos los efectos del ingreso de Venezuela y que, por lo tanto, acelere con imaginación la actual negociación a fin de concluirla pronto - es algo factible -, y que, la UE termine haciendo un acuerdo bilateral con el Brasil - también es factible - (el viaje del Presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durâo Barroso a Brasilia en el mes de junio, podría ser una señal en tal dirección - ver el comunicado conjunto en www.mre.gov.br). Es prematuro, sin embargo, hacer pronósticos sobre que las negociaciones Mercosur-Unión Europea sean retomadas pronto. Entre otras razones, los analistas consideran que deberá observarse el impacto que el ingreso de Venezuela tendrá sobre el desarrollo de estas negociaciones bi-regionales.

Conforme a lo acordado en el Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur - firmado en Caracas el pasado 4 de julio -, el nuevo miembro pleno podrá participar de las negociaciones comerciales que se desarrollen, aún antes que se haya formalizado su incorporación por la entrada en vigencia del mencionado Protocolo.

Como se ha señalado (ver al respecto, este Newsletter del mes de julio pasado), cabe recordar que el instrumento jurídico que formaliza la adhesión de Venezuela requiere ser aprobado por los respectivos Congresos, incluso porque introduce por un período de transición, derechos y obligaciones diferentes para Venezuela con respecto a los asumidos por los socios originarios, especialmente en relación al instrumento de la unión aduanera.

En todo caso, en principio no se prevén dificultades excesivas en la ratificación de ese Protocolo por los socios del Mercosur. Sin embargo, es posible que en ninguno de los otros socios la aprobación por los Parlamentos sea tan rápida como lo fue en Venezuela. Su Asamblea Nacional lo aprobó por unanimidad pocos días después de la firma (ver texto aquí) y la ratificación se publicó el 19 de julio 2006 (ver texto aquí).

Por otro lado, el Uruguay ha iniciado conversaciones con los Estados Unidos tendientes a concretar un acuerdo de comercio que, eventualmente, pudiera tener el formato de un acuerdo de libre comercio (TLC). Recientemente el Ministro de Economía del Uruguay, Senador Danilo Astori, en una entrevista en el diario el Observador, de Montevideo, publicada el día 14 de agosto 2006, precisó el estado de situación sobre el eventual acuerdo y sobre sus alcances. Lo hizo tras la visita que efectuara a Montevideo, a principios de agosto, Everett Eissenstat, el negociador comercial americano a cargo de América Latina en el USTR.

Los principales puntos resaltados por el Ministro Astori en la mencionada entrevista, son los siguientes (por su importancia se transcriben textualmente las partes más relevantes de sus afirmaciones):

  • Con respecto a sus impresiones tras las reuniones que se mantuvieron con Eissenstat: "En primer lugar, la apertura y la flexibilidad con la que EEUU y en particular el representante Eissenstat están actuando. Apertura porque realmente, a diferencia del pasado, EEUU hoy tiene voluntad de realizar un acuerdo con Uruguay. En segundo lugar la flexibilidad. Él no ha llegado aquí para decir: es este formato o nada. No es verdad que EEUU diga, por ejemplo, es un Tratado de Libre Comercio (TLC) o nada"..."creo que (Eissenstat) se fue con una visión positiva y el discurso del presidente (Tabaré) Vázquez lo impactó realmente (se refiere al discurso del Presidente del Uruguay en la Conferencia "Uruguay en la Economía Global, realizada el 9 de agosto en Montevideo, en la que participó como invitado especial Everett Eissenstat; ver su texto en www.presidencia.gub.uy)… No hizo afirmaciones posteriores a ese discurso como para quedar bien, las hizo porque quedó muy impactado por el liderazgo del presidente. Hay que tener en cuenta que él ya había tenido una conversación importante con Vázquez el día anterior, cuyo contenido conozco y sé que fue muy buena. Ahora, después de haberlo escuchado el miércoles 9, su impresión fue todavía más importante…".

  • Con respecto a las líneas estratégicas incluidas en el discurso del Presidente Vázquez el 9 de agosto: "Me parece que hay un antes y un después de ese discurso. No solo marcó una línea, dio una orientación muy clara, que resumiría a través de estos factores. En primer lugar, la desideologización del análisis de este tema y la necesidad de equilibrar los principios, -que son intocables y que están básicamente integrados a los objetivos que tiene este gobierno- y el pragmatismo, que se vincula principalmente con las herramientas. A todas luces, un tratado de comercio con EEUU o con quien sea, es una herramienta. No podemos tratar este instrumento como si fuera un objetivo en sí mismo, como si pusiera en controversia nuestras convicciones, nuestra propia ideología, que la tenemos. La segunda característica es que nosotros no ponemos en cuestión al Mercosur por esta herramienta. Y la tercera es reconocer que el Mercosur está con problemas muy serios. Reconocerlos es tener condición para trabajar en cuanto a su superación. Una de las maneras de comenzar a reaccionar frente a los problemas es la de progresar bilateralmente fuera de la región. Más ahora que los caminos multilaterales están bloqueados".

  • Con respecto a las posibilidades que se abren al Uruguay en el plano de las negociaciones comerciales internacionales: "Estamos pensando, por supuesto en EEUU, que es nuestro principal cliente, pero también en China. Ya estamos iniciando las conversaciones hacia un acuerdo bilateral importante con China, ojalá sea un TLC, aunque tampoco se agota en esa posibilidad. He comenzado a intercambiar posibilidades con el embajador de China y el año que viene vamos a ir con el presidente a China, porque nos parece absolutamente fundamental tener también un acuerdo bilateral importante con ese país. Menciono también a India, con el que estamos avanzando rápidamente en un Tratado de Protección de Inversiones, que es la antesala de un acuerdo comercial amplio".

  • Con respecto a las diferencias que se han observado en el gobierno del Uruguay en relación al alcance de un eventual acuerdo comercial con los Estados Unidos: "Hay integrantes del Poder Ejecutivo que dicen que después de la línea que marcó Vázquez, aquellos ministros que están más cerrados a un acuerdo bilateral deben definirse si siguen en el gobierno o no (cabe destacar al respecto que el 14 de agosto, es decir luego de la entrevista del Ministro Astori, el Presidente Vázquéz publicó una nota a la opinión pública en la que señala que "a raíz de las controversias planteadas en el seno del Gobierno sobre el tema de las negociaciones exploratorias tendientes a un eventual acuerdo para el incremento comercial con los Estados Unidos de Norteamérica, el Presidente de la República resuelve que, a partir del día de la fecha, se constituye en el único vocero sobre dicho tema o, en su defecto, la persona en la que él delegue"; sobre las diferencias existentes en el partido del gobierno uruguayo, en especial con respecto a su impacto en el Mercosur, ver las declaraciones del especialista Gerardo Caetano en nota de la agencia France Press, del día 16 de agosto 2006). Prefiero a esta altura de las circunstancias seguir poniendo el acento en el acuerdo unánime que hay en el gobierno para seguir avanzando en la búsqueda de un acuerdo lo más amplio posible. Sobre esto no hay diferencias. Los matices empiezan cuando aludimos al formato final. Veamos qué formato se puede lograr, y después sí, cuando llegue la definición del formato final puede haber discrepancias. Creo que tampoco hay que dramatizar esas discrepancias y puede haber resoluciones o definiciones que seguramente el gobierno va a tener que tomar para decir "este camino es satisfactorio para el país y lo culminamos" o "no nos gusta este resultado y no lo culminamos". Otra virtud que tuvo el discurso de Eissenstat fue que dijo "estas discusiones que hay en Uruguay son sanas y en EEUU se reiteran". Precisamente hay una gran discusión histórica entre demócratas y republicanos, entre otras cosas, acerca del comercio internacional".

  • Con respecto a los cuidados que deberían tener los negociadores uruguayos frente a los posibles planteamientos de los negociadores americanos: "Hay que tener cuidado y examinar con mucha atención todos los aspectos de la negociación. Desde el punto de vista comercial, estructural de nuestra economía en comparación con la de EEUU, hay un aspecto que ya significa un punto a favor de Uruguay y es que el país tiene un tamaño relativo, tan pequeño, que no creo que despierte apetitos importantes del comercio de EEUU al Uruguay. Lo que sí puede despertar espacios atractivos para EEUU es la inversión. Habrá que tener cuidado no solo en materia de bienes y servicios, también en materia de compras gubernamentales. En materia de propiedad intelectual está el tema de nuestra industria farmacéutica, que es importante y que tenemos que cuidar. Pero ahí tenemos una herramienta muy importante a favor, que es nuestra muy buena ley de patentes. Ley que establece la licencia obligatoria en determinadas condiciones, porque precisamente fue hecha pensando en la defensa de nuestra industria farmacéutica y ahora, en el marco de las negociaciones, es una herramienta que va a operar a favor nuestro".

  • Con respecto a cómo seguirán las conversaciones iniciadas con el USTR:
    "Esta semana ya se ponen a trabajar los grupos ingresando en un terreno que técnicamente podemos llamar de negociación. Conectándose los grupos a través de diversos medios, electrónicos, directos, porque va a haber delegaciones que viajen, y todo dirigido al 2 y 3 de octubre (cuando se reúna la Comisión Bilateral de Comercio e Inversiones)".

  • Con respecto a si en la reunión prevista para octubre habrá de definirse el formato del acuerdo - esto es, si finalmente tendrá la forma de un acuerdo de libre comercio (TLC) en la línea de los que Estados Unidos ha concluido recientemente con otros países latinoamericanos -: "Ahí ya hay que tener - en la reunión de octubre -, más allá de que pueden quedar detalles a seguir conversando, una definición de lo que podríamos llamar el formato del acuerdo. Sobre este formato lo que menos importa es el nombre. Hay un pasaje del discurso del presidente, a mi juicio brillante también, en el que dice "no tengo vocación de sigla", como diciendo analicemos los contenidos. Por supuesto todos los uruguayos esperamos que haya caída de aranceles sobre nuestros productos, aumentos de cuotas y que, por lo menos, podamos limitar los subsidios".

El hecho que el gobierno del Uruguay - con fuerte apoyo de distintos sectores políticos y empresarios (ver al respecto la nota del diario Valor Econômico, de San Pablo, del 15 de agosto 2006)- haya tomado esta iniciativa negociadora con los Estados Unidos, plantea algunas preguntas sobre los alcances formales del instrumento de la unión aduanera en el Mercosur y sobre el margen que existe para introducir elementos de flexibilidad que permitan compatibilizar un eventual acuerdo de ese país - y también podría ser el caso del Paraguay (ver al respecto, la nota del diario ABC, de Asunción, del 15 de agosto 2006) - con los Estados Unidos, en particular, si tuviera el formato de un acuerdo de libre comercio (TLC). Al respecto, cabe destacar que en su visita del mes de julio a Montevideo, el Canciller del Brasil, Celso Amorim, señaló que un acuerdo de libre comercio bilateral sería contrario al Mercosur. A su vez, según el diario El País, de Montevideo, el Subsecretario de Integración de la Cancillería Argentina, Eduardo Sigal, señaló que el Uruguay necesitaría de un waiver de los demás socios del Mercosur para concretar un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos.

En nuestra opinión, las dos preguntas más relevantes son: ¿cuál es el alcance de los compromisos formales asumidos en el Mercosur en relación al instrumento de la unión aduanera? y ¿pueden introducirse elementos de flexibilidad sin desvirtuar el alcance de los compromisos asumidos? Responder tales preguntas supone, precisar los compromisos vinculantes asumidos al respecto en el Mercosur y extraer conclusiones sobre sus alcances en el plano jurídico. Como se sabe, es esa una precondición para hacer luego un abordaje político y económico de la cuestión (ver un análisis más completo sobre este tema en el artículo de Félix Peña, titulado "Precisiones en torno al debate sobre la unión aduanera en el Mercosur", publicado en el Semanario del Comercio Exterior, Buenos Aires, 3 de agosto de 2006).
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En el Tratado de Asunción (1991) no se menciona el concepto de unión aduanera. Pero está implícito en la enunciación que efectúa su artículo 1º sobre lo que implica el Mercado Común del Sur. Entre otros elementos señala "el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales". Lo que hace tal artículo es definir el alcance del mercado común pactado. Es un diseño de la meta a alcanzar. Es, en cambio, su artículo 5º el que introduce compromisos exigibles. Se supone que son los primeros de un largo camino en el desarrollo de la meta trazada - esto es, la del mercado común -. En él se incluye como uno de los principales instrumentos para la constitución del mercado común, "un arancel externo común que incentive la competitividad externa de los Estados Partes" (literal c). No se define que se entiende por "arancel externo común". Complementa al del programa de liberación comercial, esto es la eliminación completa de aranceles al comercio entre los socios y la eliminación de restricciones no arancelarias (literal a). Son dos instrumentos que configuran, sin mencionarla, a la unión aduanera. Ambos suponen la coordinación macro-económica y los acuerdos sectoriales (literales b y d). En su conjunto, son el núcleo duro de la base necesaria para este mercado común.

En el Protocolo de Ouro Preto (1994) sólo se utiliza la expresión "unión aduanera" en el Preámbulo. Es la Decisión CMC 22/94 la que establece el arancel externo común (AEC). Varias normas introducen, posteriormente, modificaciones al AEC. Luego la Decisión CMC 32/00, en su artículo 1º, reafirma "el compromiso de los Estados Partes del Mercosur de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias". Se refiere a acuerdos de comercio con terceros países de los cuáles resulten preferencias arancelarias. Nada dice sobre acuerdos comerciales que no las incluyan.

Es en la Organización Mundial del Comercio, concretamente en la Cláusula de Habilitación de la Rueda Tokio (1979) y en el artículo XXIV del GATT - código principal de reglas multilaterales del comercio internacional de bienes -, donde se encuentran compromisos vinculantes para los socios del Mercosur - todos ellos miembros de la OMC - que brindan el margen para definir el concepto de unión aduanera. Es el parágrafo 8, literal a, i y ii del artículo XXIV el que contiene la definición de unión aduanera. Dos requisitos surgen claros. El primero es que los derechos de aduana y demás reglamentaciones restrictivas sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de productos originarios de dichos territorios. El segundo es que cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos. En relación al segundo requisito, cabe señalar que nunca se habría definido en la OMC - al menos por los países miembros -, lo que se entiende por idénticos en sustancia.

De lo expuesto, pueden extraerse al menos tres conclusiones, en general, en función del actual debate sobre la unión aduanera en el Mercosur y, en particular, con respecto al eventual acuerdo de libre comercio entre el Uruguay y los Estados Unidos.

La primera es que la definición de unión aduanera y de arancel externo común, no está incluida en los tratados fundacionales. Es una competencia delegada al Consejo del Mercado Común. La definición existente puede ser modificada, por consenso, por el propio Consejo. O puede dar lugar a una excepción en función de planteamientos concretos por parte de uno o más países miembros como, por ejemplo, Uruguay o Paraguay.

La segunda es que los compromisos de la OMC que son vinculantes para los socios - especialmente ante terceros países - contienen una definición que corresponde a lo que en la teoría se entiende por "unión aduanera imperfecta". Brinda entonces un espacio amplio a la flexibilidad con que el Mercosur puede encarar su propia definición de unión aduanera y de arancel externo común.

Y la tercera conclusión, es que el compromiso de no negociar individualmente con terceros países deriva de una Decisión del Consejo - modificable por consenso - que sólo se refiere a acuerdos comerciales que contengan preferencias arancelarias. En este plano la flexibilidad depende de la voluntad política de los socios. Los acuerdos comerciales que no incluyan preferencias arancelarias no han sido objeto, hasta el presente, de ninguna normativa del Mercosur.

En todo caso, la cuestión que se ha abierto en el Mercosur con la iniciativa del Uruguay de concluir un acuerdo - eventualmente de libre comercio (TLC) - con los Estados Unidos, se inserta en un cuadro más amplio de insatisfacción que se observa en sectores relevantes de países miembros con respecto a los alcances y a la eficacia del proceso de integración.

Es una insatisfacción que se refleja también en señales emitidas en el Paraguay en el sentido de avanzar en la misma dirección del Uruguay. Sobre una opinión que existe en relación al Mercosur en el Uruguay, ver el discurso del Ministro de Economía, Danilo Astori, el pasado 9 de agosto (www.presidencia.gub.uy). No necesariamente significan cuestionar la existencia del Mercosur, pero sí los métodos que se emplean para lograr los objetivos procurados por los países socios. Una reciente entrevista en La Nación ("El Mercosur está perdiendo su esencia", miércoles 9 de agosto, páginas 1 y 10) al ex Presidente del Brasil, Fernando Henrique Cardoso, ilustra sobre los alcances del debate instalado en el Mercosur sobre cómo encarar su futuro, especialmente tras el ingreso de Venezuela como miembro pleno. Asimismo, otro artículo reciente parece reflejar, al respecto, la opinión de un sector del empresariado del Brasil (revista Examen, 27 de julio 2006, con el siguiente título y subtítulo: "10 razões para enterrar o Mercosul. Com show de demagogia, bravatas antiamericanas e nenhum resultado prático, reunião de Córdoba provou que o bloco é cada vez mais obra de ficção").

Lo cierto es que las cuestiones antes mencionadas, formarán parte de la agenda del Mercosur, al menos durante este último semestre del año.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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