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  Félix Peña

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LA DIFICIL (PERO NO IMPOSIBLE) MISION DE PASCAL LAMY:
En medio del escepticismo, un intento para salvar la Rueda Doha


por Félix Peña
Julio 2006


A Pascal Lamy, el Director General de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se le ha encomendado una difícil misión: salvar las negociaciones multilaterales de la denominada Rueda Doha de un posible y costoso fracaso.

El encargo resultó del hecho que en la reunión a nivel ministerial en Ginebra – 29 de junio-1º de julio 2006 - (ver este Newsletter, junio 2006; sobre los resultados de la reunión de Ginebra, ver el Boletín nº 51 del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales - INAI, del 17 de julio 2006: www.inai.org.ar y el Bridges Monthly Review del ICTSD, Year 10, number 4, June-July 2006, actualizado al 18 de julio 2006, aquí), no se pudieron acordar las modalidades negociadoras necesarias para concluir la Rueda Doha a tiempo, esto es antes de fin de este año.

Luego en la Cumbre del Grupo de los 8 en San Petersburgo, realizada durante los días 16 y 17 de julio, se extendió hasta el 15 de agosto el plazo original de un mes que se había previsto para intentar arribar al necesario punto de consenso.

En la Cumbre de San Petersburgo, además de los miembros del G8 (Estados Unidos, Rusia, Japón, Canadá, Francia, Italia, Alemania y Reino Unido, y en el cual también participa la Unión Europea) (sobre el G8 y su historia, ver: http://en.g8russia.ru/g8/history/shortinfo/) participaron especialmente invitados Brasil, India, China, México, Australia y Sudáfrica – y Congo por la Unión Sudafricana -. También participó Pascal Lamy.

La misión encomendada a Pascal Lamy se desarrolla en un doble andarivel.

Por un lado, el andarivel de los protagonistas principales de la Rueda Doha – sea por su peso propio en el comercio mundial, sea por su representatividad de grupos más amplios de países, como sería el caso, por ejemplo, del Brasil -. Ellos incluyen los países que constituyen lo que se conoce como el Grupo de los Seis. El G6 lo integran los Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, Australia, India y Brasil.

Por el otro lado, el andarivel de los 150 países miembros de la OMC, cuya participación es esencial para lograr el necesario consenso. Lamy es muy cuidadoso de resaltar el hecho que en sus funciones, él se debe a la totalidad de los miembros de la OMC, ya que en ocasiones anteriores – por ejemplo la reunión ministerial de Cancún en 2003 – los países no incluidos en los grupos de principales protagonistas fueron muy sensibles a su marginación del núcleo duro negociador.

Pero en esta etapa se sabe que los nudos principales que han trabado la actual negociación comercial multilateral – el triángulo de cuestiones de fuerte sensibilidad políticas conformado por la reducción de los subsidios a la producción agrícola, el acceso a los mercados para los productos agrícolas y el acceso a los mercados para los productos industriales –, sólo podrían comenzar a desatarse a nivel del G6.

Claro que luego el problema será satisfacer, en los eventuales acuerdos, los intereses de los demás países miembros de la OMC – o al menos de los principales grupos que en que se agrupan, como es el caso del G20 en el cual participa la Argentina, grupos que a su vez presentan intereses no necesariamente homogéneos -.

El G6 ha fijado un cronograma de reuniones en las que intentarán plasmar acuerdos respondiendo a la voluntad política expresada en el comunicado final de la Cumbre de San Petersburgo (ver su texto aquí). Ellas tendrán lugar los días 23 y 24 de julio, la primera y 28 y 29 de julio, la segunda, ambas en Ginebra.

¿Cuál es el estado de situación que enfrenta la misión de Pascal Lamy luego de la Cumbre de San Petersburgo? Quizás sea precisamente su presentación en la reunión del G8 la que mejor lo refleja (ver su texto en www.wto.org).

Estos son los elementos principales que se pueden extraer del diagnóstico del Director General de la OMC:

  • Tras cinco años de su inicio, la Rueda Doha está llegando a su momento culminante: “pronto sabremos sobre si será un éxito o un fracaso” (traducción nuestra).
  • En gran medida, la respuesta depende de los países participantes en la reunión ampliada de San Petersburgo (esto es, los del G8 – menos Rusia que aún no es miembro de la OMC - y los antes mencionados invitados especiales).
  • Si bien el consenso debe ser de los 150 países miembros y las tres cuestiones que son centrales ahora, no son las únicas, la responsabilidad política principal “está aquí”, esto es, en los países que estuvieron en San Petersburgo y que representan un 85% del producto mundial y un 75% del comercio mundial.
  • Las diferencias que separan aún a los principales protagonistas no son insuperables. Sólo unos pocos puntos porcentuales por encima de las concesiones ya adelantadas en las tres cuestiones centrales: los subsidios a la producción, el acceso a los mercados agrícolas y el acceso a los mercados industriales.
  • El problema entonces no es técnico, pero sí político. Lo que está en juego aquí es “como sus opiniones públicas ven esos puntos porcentuales extras en términos de los beneficios que se obtengan”. Los costos políticos de un acuerdo pueden ser altos, pero es necesario confrontarlos con los costos que tendrá un eventual fracaso de las negociaciones.
  • Un fracaso equivaldría a perder los resultados potenciales ya acumulados en la mesa de negociaciones durante los últimos cinco años, que de concretarse harían que los logros de esta Rueda de negociaciones sean dos o tres veces superiores a los obtenidos en las precedentes.
  • Un fracaso de la Rueda Doha, implicaría un golpe contra las perspectivas de desarrollo de las tres cuartas partes de países miembros de la OMC, cuyas economías son más pobres o débiles que las de los participantes en la Cumbre de San Petersburgo.
  • Pero sobre todo, implicaría enviar una fuerte señal negativa sobre el futuro de la economía mundial y sobre el peligro del resurgimiento del proteccionismo, en un momento en que la globalización pesa mucho en el plano económico y social de muchos países, y en el que la inestabilidad geopolítica está en ascenso.
  • Un sistema comercial basado en reglas multilaterales es el la póliza de seguro menos costosa al alcance de la economía global.

En base a tales argumentos, lo que en esencia Lamy pidió a los líderes políticos reunidos en San Petersburgo, es que den un margen de maniobra más amplio a sus ministros para concluir las negociaciones.

¿Logrará Pascal Lamy éxito en su misión? En general los pronósticos siguen siendo muy pesimistas. Reina un marcado escepticismo sobre que efectivamente los principales protagonistas estén dispuestos – o efectivamente puedan – a enfrentar los costos políticos internos de concesiones adicionales, por más marginales que ellas puedan ser.

Para los Estados Unidos significaría ir más allá de lo ofrecido en la reducción de sus subsidios a la producción, los que fueran sustancialmente acrecentados en su Farm Bill que vence el próximo año. Ello implicaría un techo de 12 mil millones de dólares y limitar la posibilidad de migrar de un tipo de subsidios no permitidos a otros técnicamente permitidos.

Para la Unión Europea, implicaría una oferta más amplia de la apertura de sus mercados agrícolas. Significaría pasar de un corte medio de 39% de sus aranceles agrícolas al 54% reclamado por el G20, o algo muy aproximado. Pero también implicaría concesiones en el plano de los productos agrícolas sensibles – en los que se emplean cuotas - que representan, según los expertos, algo así como el 10% de sus importaciones agrícolas.

Para los países del G20 – entre otros la Argentina – una apertura más amplia de sus mercados para productos industriales. Esto es aceptar un coeficiente de 20, por el cual la tarifa máxima pasaría de 35% al 12.7% o al 23%, según sea el grado de flexibilidad que se logre introducir, en el caso de los países del Mercosur.

Los respectivos cronogramas electorales – por ejemplo, de los Estados Unidos, de Francia y del Brasil – no son necesariamente favorables a nuevas concesiones. Pero también en los países con intereses ofensivos en el plano agrícola, existen intereses divergentes que se manifiestan – entre otras medidas – en la aplicación de salvaguardias especiales, especialmente en el caso de caídas de precios y de aumentos de importaciones. No son completamente similares al respecto, los intereses de la Argentina y del Brasil, con los de la India y China.

El clima de escepticismo que se observa en torno a la Rueda Doha, se manifiesta en el recurrente argumento – de unos y otros – en el sentido que la responsabilidad de un fracaso corresponde a unos y otros.

Ello esto notorio en las acusaciones recíprocas entre la Unión Europea y los Estados Unidos. Pero también lo es en sus referencias a que la responsabilidad del fracaso corresponde a los países del G20, en el que destacan especialmente al Brasil, por su dimensión económica.

“No me muevo si la otra parte no se mueve” y “es preferible un no acuerdo ante la posibilidad de un mal acuerdo”, son las frases más frecuentes que se siguen escuchando en los negociadores de los principales protagonistas.

Aún cuando Pascal Lamy tuviera un éxito en su misión, el problema es que el tiempo disponible para traducir un acuerdo sobre modalidades negociadoras – lo que implica porcentajes y plazos – en compromisos firmes, es muy corto.

Máxime si se tiene en cuenta que aún es necesario avanzar en otros planos también controversiales, como son las disciplinas en algunas cuestiones sensibles como es el antidumping, o en materia de aperturas en los mercados de servicios, o en el tratamiento diferencial para los países de menor desarrollo.

Diciembre de 2006 es el plazo máximo para concretar todos los acuerdos necesarios para cerrar la Rueda Doha, teniendo en cuenta – como hemos señalado en otras oportunidades - el vencimiento en junio próximo de la autorización que el Presidente de los Estados Unidos ha recibido del Congreso, para presentar negociaciones comerciales internacionales en el marco del Trade Promotion Authority.

Pero una prórroga de tal plazo podría ser factible si sólo se requirieran algunos meses adicionales más para completar las negociaciones actuales. Para ello será necesario que el Presidente Bush pueda convencer al Congreso americano que los resultados son relevantes para los intereses de sus representados.

El contexto político internacional puede contribuir, eventualmente, a facilitar el necesario acuerdo político. Ya ocurrió cuando en 2001 se lanzó en Doha, la actual rueda de negociaciones. El espectro generado por el atentado del 11 de septiembre fue, en tal sentido, decisivo.

La evolución reciente de la situación en Oriente Medio, en Irak y en Corea del Norte, puede actuar como un incentivo significativo para intentar salvar el sistema multilateral de comercio institucionalizado en la OMC, de un fuerte debilitamiento y aún peor, de un colapso. Es un telón de fondo que sin dudas también estuvo presente en la Cumbre de San Petersburgo.

Si Pascal Lamy tuviera éxito, los efectos sobre el Mercosur podrán ser significativos en el plano de su comercio agrícola. Pero también implicará decisiones fuertes en términos de niveles de protección industrial. Aún no está claro el grado de comunicación y de entendimiento que existe entre la Argentina y el Brasil al respecto y, en particular, entre sus respectivos sectores industriales. En San Petersburgo, según los medios de prensa, el Presidente Lula fue claro en el sentido de enfrentar los costos políticos que significaría la apertura comercial en el sector industrial que se requiere para concluir la Rueda Doha (ver entre otros, O Estado de Sâo Paulo y Valor Econômico, del 17 de julio 2006).

Pero si Lamy fracasa y no es posible concluir este año la Rueda Doha – en el mejor de los casos, ello implicaría postergarla hasta el 2009 o 2010 -, también la Argentina y sus socios del Mercosur sentirán los efectos.

Uno no menor, podría ser el hecho que los intereses de los socios – al menos de los cuatro socios fundacionales – no sean exactamente similares frente a la tendencia que se acentuará, por parte de los principales protagonistas del comercio mundial y especialmente de los Estados Unidos y la Unión Europea, ha impulsar acuerdos comerciales preferenciales – es decir, discriminatorios – con otros países. Las señales al respecto abundan en estos días, incluso desde Bruselas.

La incorporación de Venezuela al Mercosur, plasmada por el Protocolo de Adhesión (ver su texto en www.mercosur.int), firmado el pasado 4 de julio en Caracas – que ahora debe ser ratificado por los cinco Congresos para que produzca sus plenos efectos -, abre interrogantes que requerirán de respuestas en los próximos tiempos.

Uno de ellos es sobre las modalidades de la incorporación de Venezuela a la unión aduanera, dentro de los plazos previstos en dicho instrumento jurídico – cuatro años para adopción de toda la normativa y del arancel externo común, y hasta el 2014 para la desgravación arancelaria intra-Mercosur, comenzando por listas de apertura inmediata a favor de Paraguay y de Uruguay -.

El precedente de este acuerdo, en lo comercial, es el acuerdo de complementación económica nº 59, firmado en el marco de la ALADI (ver su texto, en www.aladi.org). En Caracas, responsables de las políticas comerciales externas y el propio sector empresario, han rescatado los criterios de aplicación “gradual y flexible” que proviene de los compromisos asumidos en la ALADI. La cuestión de los sectores agrícolas e industriales sensibles (que incluye rubros como los alimenticios, electrónicos y automotrices) está vinculada a tales criterios (ver al respecto, las declaraciones de Gustavo Márquez, Ministro de Integración y Comercio de Venezuela, en El Universal, de Caracas, del 12 de julio 2006).

El otro interrogante es precisamente en relación a las negociaciones comerciales externas, en particular con los Estados Unidos. No está claro aún como se conciliarán al respecto los intereses del nuevo socio, con los que se han manifestado en los últimos tiempos en Uruguay, e incluso en Paraguay y en el propio Brasil. En la reunión del Consejo del Mercosur, celebrada en Córdoba el 20 de julio, el Ministro de Economía del Uruguay, Danilo Astori, planteó el interés de su país de poder celebrar acuerdos comerciales bilaterales con otros países. Se debe entender que se está refiriendo a lo que ya había trascendido sobre un eventual acuerdo con los Estados Unidos, incluso con el formato de un acuerdo de libre comercio.

De hecho, las negociaciones pendientes entre el Mercosur y la Unión Europea deberán ser una de las prioridades la Presidencia Pro-Tempore del Mercosur que el Brasil ha asumido en ocasión de la Cumbre de Córdoba.

Más allá de la manifiesta voluntad política de avanzar en el desarrollo del Mercosur ampliado – puesta de manifiesto en la Cumbre de Córdoba -, lo cierto es que el nuevo cuadro de situación planteado tras la incorporación de Venezuela, requerirá de negociaciones más detalladas entre los socios sobre cuestiones que si bien son comerciales, tienen una indudable incidencia política – tal como lo está poniendo en evidencia en un plano más amplio, precisamente el desarrollo de las negociaciones de la Rueda Doha -.

Muy probablemente ello demandará de ajustes en los mecanismos institucionales del Mercosur ampliado. Pero sobre todo, demandará de una revisión de los diagnósticos y de los posicionamientos de cada uno de los países socios y de sus sectores empresarios, sobre las implicancias y las metodologías de desarrollo futuro del Mercosur.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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