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  Félix Peña

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LAS RELACIONES CON LA UNIÓN EUROPEA:
Importancia para la Argentina y el Mercosur de la próxima Cumbre de Viena.


por Félix Peña
Marzo 2006


El próximo 12 de mayo tendrá lugar en Viena la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de los países de la Unión Europea y de América Latina y el Caribe (UE-ALC).

Es la cuarta oportunidad en que ella se realiza. Las anteriores fueron en Río de Janeiro (1999), Madrid (2002) y Guadalajara (2004). La próxima está prevista de realizarse en el Perú en 2006.

De la primera Cumbre en Río de Janeiro surgió la idea de una asociación estratégica bi-regional en base a valores e intereses compartidos. Ella supone el desarrollo de una red de acuerdos bi-regionales de asociación estratégica. Tales acuerdos se construyen en torno a tres pilares, estrechamente vinculados entre sí: el diálogo político, la cooperación y las relaciones económicas, incluyendo el libre comercio en términos compatibles con las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Es en tal marco que se desarrollan las negociaciones para el acuerdo bi-regional entre el Mercosur y la Unión Europea. Debieron haber concluido en octubre de 2004. Ello no fue posible (ver este Newsletter del mes octubre de 2004).

Dos acuerdos de asociación incluyendo respectivas zonas de libre comercio han sido ya firmados por la Unión Europea con México y con Chile. Con la Comunidad Andina de Naciones y con los países Centroamericanos se ha completado la evaluación sobre las condiciones necesarias para iniciar negociaciones de libre comercio. En Viena deberá definirse si se entra ya a esa etapa.

¿Qué importancia práctica - tanto en el plano económico y comercial, como en el político - tiene la Cumbre de Viena, especialmente en la perspectiva de las relaciones económicas internacionales y del comercio exterior de la Argentina? ¿Cuál es además su relevancia en la perspectiva del Mercosur?

Las preguntas son relevantes ya que se observa cierta fatiga en relación a las Cumbres Presidenciales - o de Jefes de Estado y de Gobierno, el caso UE-ALC, dadas las características de los sistemas políticos de la mayoría de los países europeos -. Es una fatiga que ha permeado en la opinión pública y ello se refleja frecuentemente en la prensa. Pero también se observa en los propios protagonistas. Más de un Jefe de Estado ha sido claro en los últimos tiempos en sus opiniones de escepticismo sobre la multiplicación y frecuencia de las Cumbres. Uno de ellos incluso ha hablado de "cumbritis", para indicar un exceso de tales reuniones.

El relativo desgaste de las Cumbres puede ser una resultante de su número y de su frecuencia. Por ejemplo, la Argentina participa de las del Mercosur, las del Grupo Río, las Sudamericanas, las de las Américas, las Iberoamericanas y las bi-regionales con la Unión Europea. En el caso de Chile, a ellas se agrega la de la APEC. En un año un Presidente puede tener que asistir a tres o cuatro diferentes Cumbres. La agenda de la diplomacia presidencial se sobre carga si se tiene en cuenta que, además, las entrevistas y visitas al más alto nivel en el plano bilateral son también frecuentes. Las Cumbres requieren asimismo un proceso preparatorio que consume tiempo y energías de las respectivas Cancillerías e incluso de otros Ministerios.

Pero también tal desgaste puede ser la resultante de que no se percibe fácilmente cuáles pueden ser los impactos prácticos de las Cumbres en las relaciones entre las naciones participantes. Concluyen con Declaraciones a veces excesivamente largas e incluso repetitivas, cuyos textos completos son difíciles de conseguir y de consultar. A veces, parecen ser eventos más propios de la "diplomacia mediática" que de una diplomacia efectiva cuyos resultados penetren en la realidad. Por lo general constituyen acontecimientos relevantes para el gobierno del país donde la Cumbre se realiza e incluso puede serlo para la imagen del país sede en el exterior. De allí que se observa una cierta competencia de los gobiernos por obtener la sede de una Cumbre. El país sede las visualiza como un elemento de prestigio internacional, al menos de su gobierno.

Un efecto práctico del desgaste es que en ocasiones los invitados encuentran motivos para no asistir y entonces se hacen representar a un menor nivel - más allá por cierto de que en oportunidades tales motivos son realmente fundados -. El año pasado, por ejemplo, la Cumbre Euro-Mediterráneo - esto es entre los países de la Unión Europea y los del norte de África que pertenecen a la cuenca del Mediterráneo -, tuvo un bajo nivel de asistencia de los líderes convocados.

Este riesgo es cierto también en el caso de la Cumbre de Viena. En total son 58 los países convocados (25 de la Unión Europea y 33 latinoamericanos), además de la propia Comisión Europea. Lograr una participación significativa de Jefes de Estado y de Gobierno de países relevantes de ambas regiones, es entonces uno de los desafíos de esta Cumbre.

En buena medida, el nivel de la participación relativa dependerá de las expectativas que tengan los respectivos convidados sobre los resultados concretos que puedan lograrse y de los beneficios para su respectivo gobierno y país.

A pesar del mencionado desgaste del sistema de Cumbres, algunas razones contribuyen a otorgarle a la de Viena el carácter de una oportunidad a no desaprovechar por nuestro país y por el Mercosur.

Sin perjuicio de otras - incluso que puedan surgir de acontecimientos imprevistos de la muy volátil realidad internacional -, en nuestra opinión las principales son:

  • Los países de la Unión Europea siguen siendo relevantes para la Argentina y sus socios del Mercosur en los flujos de comercio exterior, de inversiones y de tecnologías;
  • Las relaciones políticas y económicas con la Unión Europea contribuyen a la necesaria diversificación de nuestra inserción en el sistema internacional, contribuyendo a un enfoque multipolar que caracteriza hoy las relaciones exteriores de la mayoría de las regiones y países relevantes del mundo;
  • Es una oportunidad para poner en evidencia la relevancia de la región, incluso por la importancia económica que ella tiene precisamente para países como China. Cabe tener en cuenta al respecto, que se observa una concentración del interés en europeo en sus propios problemas y en otras áreas que visualizan como más relevantes para sus intereses e incluso para realidades políticas internas, como es el Asia en general y China e India en particular;
  • Con la Unión Europea nuestro país y sus socios del Mercosur - incluyendo por cierto a Chile - comparten valores e intereses en torno al fortalecimiento del sistema multilateral - es una época con fuertes tendencias a su debilitamiento y a las acciones unilaterales - y a la necesidad de consolidar sistemas políticos democráticos, y de adaptar sistemas económicos y sociales a las nuevas realidades de la competencia económica global;
  • Con la Unión Europea, sin embargo, nuestro país y el Mercosur encuentra serias dificultades de articular intereses comerciales significativos - especialmente en relación a la agricultura - y ellas se manifiestan en el plano de las negociaciones económicas bi-regionales - el fracaso de octubre 2004 es una evidencia al respecto - y en el de las negociaciones comerciales multilaterales en el ámbito de la Rueda Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC);
  • La Cumbre se realizará pocos días después de la importante reunión de la OMC prevista para fines de abril en Ginebra. En ella deberían aprobarse las modalidades de las negociaciones en curso, lo que permitiría encarar con posibilidades de éxito la última etapa de la Rueda Doha, a tiempo para concluirlas antes del vencimiento en junio de 2007 del plazo que el Presidente de los Estados Unidos tiene para concluir acuerdos comerciales internacionales en el marco de la actual autorización otorgada por el Congreso americano - el Trade Promotion Authority -(ver este Newsletter del mes de diciembre 2005). En tal perspectiva, en Viena o podrán extraerse conclusiones positivas con respecto a la conclusión del acuerdo bi-regional entre el Mercosur y la Unión Europea - en el caso que la reunión de Ginebra concluya con resultados efectivos - o se podrá evaluar al más alto nivel político la situación e intentar acordar futuros cursos de acción, tanto en relación al acuerdo bi-regional como con respecto a la Rueda Doha - en el caso probable que Ginebra en abril sea un fracaso o permita anticipar un fracaso de las negociaciones multilaterales -;
  • Al ejercer este semestre la Presidencia del Mercosur, el Presidente Kirchner tendría en Viena una oportunidad de poner de manifiesto la capacidad de nuestro país para ser un interlocutor válido a la hora de enhebrar consensos que faciliten avanzar en las negociaciones comerciales pendientes y, sobre todo, en relación a una preocupación dominante en países europeos, cual es la del futuro político y económico de América Latina y, en particular, de América del Sur. En tal sentido, cabe tener presente que dos procesos electorales relevantes habrán concluido o estarán próximos a concluir en ocasión de la Cumbre. Ellos son los de Perú y México, además del de Colombia, y
  • En toda Cumbre, una participación bien preparada permite al Presidente mantener encuentros y conversaciones bilaterales sobre cuestiones relevantes de la agenda de relaciones de nuestro país con, en este caso, otros países europeos e incluso latinoamericanos.

Un dato no menor a tener en cuenta es que a pesar de sus enormes diferencias - tanto en dimensión económica y poder político relativo, como en intensidad y grados de avance en los objetivos perseguidos en materia de integración económica y política -, en vísperas de la Cumbre de Viena, el Mercosur y la Unión Europea tienen ahora algo más en qué coincidir.

En efecto, ambas regiones confrontan hoy dos grandes y similares desafíos: el de los cuestionamientos internos a los respectivos procesos de integración y el de su adaptación a nuevas realidades de la competencia económica global.

Ellos generan fuerzas centrífugas que a veces son difíciles de controlar y que pueden generar una imagen, incluso exagerada, de procesos a la deriva. Del lado europeo, al menos, existe un creciente escepticismo acerca de que el Mercosur sea o pueda ser lo que pretende. Esto es, un espacio económico común con fuertes afinidades políticas. Recientes tendencias al bilateralismo (ver este Newsletter, febrero 2006) y el conflicto de las papeleras entre la Argentina y el Uruguay, no han contribuido mucho a alterar esa percepción.

Lo cierto es que en los dos casos, los cuestionamientos internos se reflejan en fuertes dudas sobre la conveniencia para los socios de aceptar en plenitud la lógica de la integración. Ella implica reglas y disciplinas comunes que no son siempre fácilmente digeribles, sea por sectores empresarios y políticos, sea por la propia ciudadanía.

En el Mercosur hay múltiples ejemplos de indisciplinas que implican un rechazo tácito o explícito de lo pactado. El cuestionamiento se refleja en la frase: "tal como está no nos sirve". A pesar de los logros alcanzados en la última Cumbre de Montevideo (ver este Newsletter del mes de diciembre 2005), es mucho lo que habrá aún que avanzar para recuperar un grado aceptable de credibilidad en este proceso de integración. Las próximas elecciones en el Brasil son un factor más a tener en cuenta en relación a las posibilidades de lograr tales avances este año.

En la Unión Europea, a la revuelta que implicó el "no" del año pasado de franceses y holandeses a la nueva Constitución (ver este Newsletter del mes de junio de 2005), se agrega ahora la del denominado "patriotismo económico". Se manifiesta en sectores sensibles como el de la energía, frente a intentos de control de "empresas-símbolos" incluso por otras empresas europeas. Implica cuestionar la idea misma de un espacio económico común. Ello se produce además en un momento en que países claves de la Unión Europea enfrentan procesos electorales complejos, como los de Italia y Francia. Las recientes revueltas de estudiantes en Paris y otras ciudades francesas, son sólo una manifestación más de los dilemas que se están planteando a los países miembros. Tampoco contribuyen indicadores preocupantes de la evolución económica en la zona del euro, entre los que se destacan los de España (ver por ejemplo al respecto, la nota de El País de Madrid, del jueves 16 de marzo, página 49).

La adaptación a la nueva cara de la globalización es otro desafío complejo. En Europa, China e India son palabras código de impacto político interno. Significan la posibilidad de perder empleos y empresas. En el Mercosur, suelen evocar además el desafío de aprovechar oportunidades abiertas por la nueva competencia económica global. Sumado al cuestionamiento sobre su eficacia, está impulsando la búsqueda de otros horizontes, incluso si ello significa dejar de lado las disciplinas de una unión aduanera que aún requiere mucho trabajo para estar pulida. Uruguay ha dado señales en ese sentido en sus relaciones con los Estados Unidos. Pero la tentación al juego individual está presente también en los otros socios.

A la luz de ambos desafíos debe ser colocada la negociación bi-regional entre el Mercosur y la Unión Europea. Bien aprovechada, la Cumbre de Viena puede ser entonces una oportunidad para que, al más alto nivel, se pueda apreciar cómo adaptar la idea de una asociación estratégica a las realidades de ambas regiones y de sus por momentos comunes desafíos externos. Probablemente implicará reconocer que lo que se proyectó hace unos años, requiere hoy ser repensado y actualizado. Quizás una forma de hacerlo será poner más énfasis en el pilar de la cooperación económica, especialmente orientada a facilitar la reconversión de los sectores productivos del Mercosur más sensibles a una zona de libre comercio bi-regional y - como señalara recientemente Roberto Lavagna en un Seminario sobre las relaciones Mercosur-Unión Europea, realizado en Paris en el marco de la Cátedra Mercosur de Sciences Po Paris - a facilitar el desarrollo de la infraestructura de los países sudamericanos, incluyendo la que facilite el pleno aprovechamiento del potencial energético existente. Incluso, poner el acento en tal pilar podría ser una forma de preparar el terreno a fin de concretar luego - una vez concluida la Rueda Doha - el del libre comercio.

Mucho dependerá en tal sentido de los resultados de la Rueda Doha. Es generalmente aceptado el hecho que sólo con progresos significativos en el capítulo agrícola de las negociaciones multilaterales, será posible destrabar en su plenitud las negociaciones bi-regionales entre el Mercosur y la Unión Europea. Recientemente concluyó sin resultados significativos una reunión en Londres del grupo de seis países mayores protagonistas de las negociaciones de la Rueda Doha, sea por su peso individual o además por los grupos de países que pueden representar - el G6 -. Tales países son los Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, Australia (coordinadora del Grupo Cairns), Brasil e India (ambos por el Grupo de los 20) (ver BRIDGES, Weekly Trade News Digest, vol.10 number 9,15 March, en www.ictsd.org).

Es posible que si la próxima reunión en abril en Ginebra tampoco pueda acordar las modalidades de las negociaciones, Pascal Lamy, el Director General de la OMC, tenga un papel relevante a desempeñar antes del próximo encuentro en Julio, presentando en algún momento oportuno una propuesta negociadora a los países miembros. En ocasión de la Rueda Uruguay, fue precisamente Arthur Dunkel, entonces Director General del GATT, quien al presentar sus propuestas abrió el camino para la conclusión exitosa a fines de 1994 de las negociaciones (sobre cómo visualiza Pascal Lamy la evolución de las negociaciones y sus principales nudos, ver su conferencia del 17 de febrero 2006 sobre "The Doha Development Agenda: Sweet Dreams or Slip Slidin Away", pronunciada en el Institute of International Economics, en Washington, como así también su muy interesante y original diálogo por Internet del 21 de febrero de 2006. Ambos textos se consiguen en www.wto.org).
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Finalmente, cabe señalar que en ocasión de la Cumbre de Viena se realizará también un foro empresario bi-regional. Será una oportunidad para los empresarios de ambas regiones - incluyendo los de Argentina y del Mercosur que asistan - de hacer escucha su voz y sus propuestas en torno al futuro de las relaciones bi-regionales y, en el caso del Mercosur, sobre sus expectativas en relación al futuro del acuerdo de asociación que se está actualmente negociando.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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