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  Félix Peña

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"RECALIBRAR" LAS EXPECTATIVAS PARA HONG KONG:
¿Se requerirá además un "plan B" para la actual Rueda Doha?


por Félix Peña
Noviembre 2005


La Sexta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) se celebrará en Hong Kong, China del 13 al 18 de diciembre de 2005.

La Conferencia Ministerial es el órgano supremo de adopción de decisiones de la OMC. Se reúne por lo menos una vez cada dos años -la anterior fue en Cancún, México en el 2003 y concluyó con un fracaso- y traza la política de la organización (ver: www.wto.org; sobre la OMC y su funcionamiento en la práctica, un libro de consulta reciente y recomendable, es el de Peter Van Den Bossche, "The Law and Policy of the World Trade Organization", Cambridge University Press, 2005).).

Sus decisiones se adoptan por consenso. Pero el número creciente de países miembros - en noviembre se concluyó el proceso de acceso de Arabia Saudita, lo que eleva ese número a 149 y pronto también concluirán las negociaciones de acceso de Rusia - y su marcada heterogeneidad en términos de poder político, de dimensión económica y de participación en el comercio mundial - 30 países miembros representan alrededor del 90% del comercio mundial de bienes y de servicios -, torna cada vez más dificultosa la necesaria ingeniería de consenso. La posibilidad y, por ende, la tentación de bloquear las negociaciones por cualquiera de las múltiples coaliciones de naciones que integran la OMC es, entonces, muy grande. Máxime cuando el país o el grupo de países que bloquea, estima que sería más lo que perdería que lo que ganaría con el resultado de las negociaciones. Éste fue, por ejemplo, el caso de los países productores de algodón de África en ocasión de la Ministerial de Cancún (sobre los problemas que enfrenta en la actualidad la OMC y, entre otros, su ingeniería de consenso, es muy recomendable el reciente libro de Ernst-Ulrich Petersmann, "Reforming the World Trading System: Legitimacy, Efficiency, and Democratic Governance", Oxford University Press, 2005).

Tal como fuera señalado en otras oportunidades en este Newsletter, la próxima Conferencia de Hong Kong ha sido considerada como crucial para que las negociaciones que se celebran desde hace cuatro años en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo logren, en esa ocasión, progresos suficientes a fin de poder culminar con los objetivos perseguidos, a más tardar, hacia diciembre de 2006.

Al concluir la segunda semana de noviembre y tras importantes reuniones a nivel ministerial de los principales protagonistas de estas negociaciones comerciales multilaterales, realizadas en Londres y en Ginebra, los pronósticos son de un marcado pesimismo (sobre los más recientes desarrollos de las negociaciones, además de lo reflejado en la prensa local - especialmente El Cronista - e internacional - especialmente, Valor Econômico, de Sao Paulo y el Financial Times -, ver el boletín Bridges, Weekly Trade News Digest, vol.9, number 38, 9 November 2005, en www.ictsd.org).

El Director General de la OMC, Pascal Lamy, lo reflejó el 10 de noviembre al dirigirse a los jefes de las delegaciones en Ginebra (ver el texto completo en inglés en www.wto.org).

Tras constatar que las reuniones informales de Ministros, especialmente de los Estados Unidos, la Unión Europea, Brasil, la India y Australia, no pudieron acortar las distancias existentes en las respectivas posiciones - especialmente las referidas a la agricultura en sus tres pilares (acceso a mercados; subsidios domésticos y a las exportaciones), al acceso a mercados de productos industriales (NAMA en el "código" de estas negociaciones) y a los servicios -, Lamy plantea la necesidad de "recalibrar" las expectativas para Hong Kong.

Ello tiene al menos dos implicancias prácticas, ambas con profundo contenido político.

La primera y más importante, es que no será ya posible lograr en diciembre acordar las modalidades negociadoras en base al marco que se había sido establecido, en julio de 2004, en el ámbito del Consejo General de la OMC. Esto es, concretamente, el ponerle números, metas y plazos a los acuerdos que en los distintos frentes - pero especialmente en agricultura y en NAMA - deberán ser logrados a fin de concluir con las negociaciones antes de fin del próximo año. Ello implica, además, pasar de la etapa de grandes objetivos y de ambigüedades conceptuales, y entrar en la de la letra fina de los acuerdos y en su traducción en compromisos jurídicos exigibles. Se trata por eso de la etapa más difícil, la de la real negociación. Debe recordarse no sólo que esta etapa sólo puede concluir con acuerdos logrados por consenso, sino que además, se aplica el criterio del balance equilibrado de los resultados para todos los protagonistas.

La segunda implicancia, es que el espectro de un fracaso de las negociaciones se ha instalado entre todos los protagonistas. Hay conciencia que el proceso negociador no está en buen camino. Una consecuencia práctica es el deterioro del clima de confianza que es fundamental para asegurar el éxito de cualquier negociación internacional. Todos parecen esperar que el otro mueva sus fichas primero y consideran que lo ofrecido hasta el presente no es suficiente. Además, nadie está seguro sobre que el otro haya llegado al límite de lo que puede ofrecer.

Como consecuencia, la tendencia que se observa entonces, es a imputarse mutuamente la responsabilidad por la situación actual del proceso negociador. Ello ha sido más notorio, en particular, en las posiciones públicas del negociador de la Unión Europea, Peter Mandelson, que además de sostener que no podrá ofrecer más de lo que ya ha ofrecido en materia agrícola, considera que la responsabilidad de la actual situación recae en los países del denominado Grupo de los 20 -en el cual participa la Argentina- y, especialmente, en el negociador brasileño, el Canciller Celso Amorín. Considera que no han ofrecido lo esperado ni en materia de acceso a mercados de productos no agrícolas ni en materia de servicios. Amorín, a su vez, al igual que los países del G.20 del cuál se ha convertido en el principal vocero, imputa a la Unión Europea el no estar dispuesta a ofrecer lo mínimo necesario para mantener el grado de ambición y de equilibrio que se supone deben contener -de acuerdo a lo originalmente previsto- los resultados de la Rueda Doha. En particular, se considera que el número de productos considerados sensibles en su oferta es muy amplio, y afecta precisamente aquellos productos en los cuales la agricultura de los países del Mercosur es sumamente competitiva.

De allí la exhortación de Lamy a recuperar un nuevo "espíritu negociador". En los últimos días de noviembre, el Director General presentará una propuesta de Declaración Ministerial para su consideración en Hong Kong. Se estima que en ella intentará consolidar los progresos ya producidos en las propuestas presentadas por los distintos grupos -especialmente los Estados Unidos, la Unión Europea y el G.20- en las últimas semanas.

La idea sería, a partir de lo que se eventualmente se consolide en Hong Kong, realizar luego una nueva reunión Ministerial en los primeros meses de 2006, a fin de alcanzar allí el necesario acuerdo sobre las modalidades negociadoras.

El problema es que los plazos se están acortando, ya que las negociaciones deben concluir a finales de 2006. Como se ha señalado en otras oportunidades, este plazo resulta del hecho que la autorización que tiene el Presidente de los Estados Unidos para desarrollar negociaciones comerciales internacionales, vence en julio 2007. ¿Es éste un plazo improrrogable? Siempre se ha considerado que ello es así y que no sería posible obtener en lo inmediato un nuevo mandato. Ello implicaría, entre otras consecuencias, que si eventualmente las negociaciones pudieran continuar, no sería factible concluirlas sino hasta el 2008 o el 2009.

En los últimos días se estaría instalando la idea de que pueda ser necesario ir pensando en un "plan B", ya no sólo para Hong Kong - de hecho se sabe que lo originalmente previsto no se podrá lograr en tal ocasión -, pero incluso para la propia Rueda Doha.

Un "plan B" optimista, sería el que finalmente el Congreso de los Estados Unidos, acepte prorrogar por unos meses el plazo de julio 2007. Ello se entiende que sólo sería factible si es que hubiera suficiente progreso en el primer trimestre de 2006 - esto es, que las modalidades fueran finalmente acordadas - y que se requirieran algunos meses adicionales para completar las negociaciones.

Un "plan B" pesimista, sería el que todo el proceso iniciado en Doha tuviera que se replanteado. Nadie habla de ello públicamente. Pero en privado se han comenzado a barajar opciones que permitan evitar un deterioro, eventualmente irreversible, del propio sistema comercial multilateral institucionalizado en la OMC.

El hecho que varios de los gobiernos de los principales protagonistas presentan signos visibles de debilitamiento - tal el caso del Reino Unido, de Francia, de Alemania e incluso, de los Estados Unidos y del Brasil - no contribuye a crear el ambiente apropiado para que se efectúen propuestas negociadoras que sean suficientemente atractivas para todos los protagonistas. Los respectivos frentes políticos internos comienzan a no ser favorables a efectuar mayores concesiones que las propuestas.

En particular, se considera que la Comisión Europea tendrá fuertes dificultades para ir más allá de lo que ya ha ofrecido. La amenaza de un veto francés a un acuerdo multilateral que exceda el mandato negociador que se le ha otorgado en materia agrícola a la Comisión Europea, es algo que los observadores se inclinan a tomar en serio.

La evolución de los acontecimientos en el frente multilateral de la OMC, está teniendo también repercusiones en los otros frentes negociadores en los que participa la Argentina. La interacción entre negociaciones comerciales simultáneas ha sido otras veces resaltadas en este Newsletter. Ello es ahora más evidente.

En el frente hemisférico, se sabe que la Cumbre de Mar del Plata concluyó sin resultados en relación a la futura evolución del ALCA. Incluso se observó un deterioro del clima negociador que no dejará de tener consecuencias en el Mercosur. Hay un contraste notorio entre el párrafo 19 de la Declaración de Mar del Plata - que constata las diferencias de criterios existentes - y el párrafo 8 de la Declaración Conjunta de los Presidentes Bush y Lula, tras la reunión bilateral que tuvieran sólo un día después de la Cumbre de las Américas.

La simple lectura de ambos párrafos, indica que el Brasil asumió frente a los Estados Unidos una posición más favorable a la idea de que el ALCA aún tiene futuro.

El texto de la Declaración de Mar del Plata (www.sela.org y www.mre.gov.br), en el que constan las diferentes posiciones dice textualmente lo siguiente (en cursiva la posición del Mercosur):

"19. Reconociendo la contribución que la integración económica puede efectuar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática: Algunos miembros sostienen que tenemos en cuenta las dificultades que ha tenido el proceso de negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y reconocemos la contribución significativa que los procesos de integración económica y la liberalización del comercio en las Américas pueden y deben aportar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática. Por ello, mantenemos nuestro compromiso con el logro de un Acuerdo ALCA equilibrado y comprensivo, dirigido a la expansión de los flujos comerciales y, en el nivel global, un comercio libre de subsidios y de prácticas que lo distorsionen, con beneficios concretos y sustantivos para todos, teniendo en cuenta las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías participantes y el tratamiento especial y diferenciado de las economías mas pequeñas y vulnerables. Participaremos activamente para asegurar un resultado significativo de la Ronda de Doha que contemple asimismo las medidas y propósitos del párrafo anterior. Continuaremos promoviendo las prácticas y actividades establecidas en el proceso del ALCA, que garanticen la transparencia y promuevan la participación de la sociedad civil. Instruimos a nuestros responsables de las negociaciones comerciales a reanudar sus reuniones en el primer semestre de 2006, para examinar las dificultades del proceso ALCA, a fin de superarlas y avanzar en las negociaciones, de acuerdo con el marco adoptado en Miami, en noviembre de 2003. Asimismo, instruimos a nuestros representantes en las instituciones del Comité Tripartito a que continúen asignando los recursos necesarios para apoyar la operación de la Secretaría Administrativa del ALCA. Otros miembros sostienen que todavía no están dadas las condiciones necesarias para lograr un acuerdo de libre comercio equilibrado y equitativo, con acceso efectivo de los mercados libre de subsidios y practicas de comercio distorsivas y que tome en cuenta las necesidades y sensibilidades de todos los socios, así como las diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las economías. En función de lo expuesto hemos coincidido en explorar ambas posiciones a la luz de los resultados de la próxima reunión ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC). A tal efecto el gobierno de Colombia realizara consultas con miras a una reunión de responsables de negociaciones comerciales".

A su vez el texto de la Declaración Conjunta de Brasilia (www.mre.gov.br), del día siguiente, dice lo siguiente:

"8. Como Co-Presidentes do processo da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), os Presidentes observaram a importância de prosseguir com os esforços para promover a liberalização do comércio, reafirmaram o compromisso com o processo da ALCA, baseados no marco de Miami, e manifestaram a expectativa pela oportuna retomada das negociações. Observaram, também, que os esforços para a integração da América do Sul, como o Mercosul e a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), são instrumentos importantes para a promoção da prosperidade, da estabilidade e da democracia na região. De igual modo, notaram que a aproximação entre os países sul-americanos contribui, de forma adicional, para os objetivos de integração regional no âmbito latino-americano e das Américas como um todo."

Pero también en las negociaciones en la OMC el Brasil avanzó una propuesta de reducción en un 50% de su arancel consolidado en productos industriales, que no habría sido objeto de consultas previas con la Argentina, ni a nivel gubernamental ni a nivel del sector empresario.

Sin embargo, en el frente de las negociaciones de la OMC, corresponde destacar el hecho que el 15 de noviembre los Cancilleres del Mercosur tuvieron una reunión en Montevideo, en la que reafirmaron su compromiso con la conclusión exitosa de la Rueda Doha, con el lugar central de la agricultura en estas negociaciones y con el Grupo de los Veinte.

La parte principal del comunicado final (ver su texto completo en www.mre.gov.br) es sin embargo la siguiente:

"A pocas semanas de la Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong, los Ministros expresan su preocupación por la falta de flexibilidad demostrada por ciertos países desarrollados para reducir sustancialmente o eliminar el proteccionismo agrícola y los subsidios de los cuales son responsables. Asimismo, manifiestan que las demandas de apertura que los países desarrollados efectúan en materia de acceso a mercado para productos no agrícolas y en el comercio de servicios, no se corresponden con sus ofertas en ninguno de los tres pilares de la negociación agrícola. Para el MERCOSUR, solamente el avance en las negociaciones sobre la agricultura podrá encontrar respuestas proporcionales en otras áreas de las negociaciones."

Por su parte, el Mercosur enfrenta su próxima Cumbre en diciembre en Montevideo, con fuertes interrogantes sobre el futuro de su régimen automotriz y de su arancel externo común.

Sin embargo, se espera que puedan efectuarse progresos en la Cumbre bilateral entre la Argentina y el Brasil, a realizarse en Iguazú el 30 de noviembre con motivo de los veinte años del lanzamiento del Programa de Cooperación e Integración bilateral acordado por los entonces Presidentes Alfonsín y Sarney. Un tema central en tal oportunidad será la posible aprobación de un régimen especial para situaciones de emergencia, a través de lo que se ha denominado una "cláusula de adaptación competitiva". Al concluir esta nota, no se está en condiciones aún de anticipar si finalmente la reunión de Iguazú concluirá con compromisos entre los dos países, incluyendo el de la cuestión de la "adaptación competitiva" o, como señalara el Ministro Lavagna a la prensa el lunes 14, será finalmente un encuentro básicamente ceremonial, esto es, sin contenido.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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