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  Félix Peña

NEWSLETTER SOBRE RELACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES
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MERCOSUR-UNIÓN EUROPEA: ¿ESTAS VEZ SÍ?:
El reinicio de una negociación con larga historia.


por Félix Peña
Septiembre 2005


¿Se podrá tener éxito donde ya se fracasó una vez? Es la pregunta que surge al constatar que el pasado 2 de septiembre, en Bruselas, se reunieron a nivel ministerial el Mercosur y la Unión Europea y acordaron relanzar las negociaciones bi-regionales interrumpidas -tras casi seis años de esfuerzos- desde octubre 2004 (ver este Newsletter, octubre 2004).

En su comunicado final (ver su texto en portugués y en inglés en nota a la prensa nº 438 del 2 de septiembre 2005, en la página Web de Itamaraty, www.mre.gov.br) los Ministros -la delegación argentina fue encabezada por el Ministro Roberto Lavagna- reafirmaron la importancia de la relación estratégica entre ambas regiones. En tal perspectiva reiteraron la prioridad que le otorgan a la conclusión de un Acuerdo de Asociación inter-regional que sea "ambicioso y equitativo", como un instrumento para reforzar las relaciones políticas, económicas y comerciales, y para contribuir a reducir las disparidades socio-económicas existentes entre las dos regiones.

Tres aspectos caben destacarse en este relanzamiento de la negociación inter-regional.

El primero es que a la vez que se insiste en la idea de que el acuerdo debe ser ambicioso, se reconocen las asimetrías existentes entre ambas regiones y la necesidad de contemplarlas explícitamente. Fue un logro particularmente resaltado por el Ministro Lavagna. Según sea como avancen las negociaciones y teniendo en cuenta ideas y propuestas avanzadas desde que ellas comenzaron en 1998, tal reconocimiento de asimetrías podría reflejarse al menos en tres planos. En primer lugar, en las diferenciaciones en el ritmo e intensidad de los compromisos que se asumirán de un lado y del otro -especialmente en las aperturas de los respectivos mercados-. En segundo lugar, en la densidad de la cooperación económica que la Unión Europea otorgue a los países del Mercosur, especialmente a fin de atender los requerimientos de reconversión de sectores industriales más sensibles a la apertura del espacio económico bi-regional. Y, en tercer lugar, en la posibilidad de aplicar medidas especiales de salvaguardias para atender dificultades puntuales de reconversión de sectores industriales del Mercosur.

El segundo aspecto es que se ha fijado un cronograma de reuniones negociadoras. Las dos primeras serán a nivel de coordinadores y se realizarán en noviembre y en febrero próximos. Otra será a nivel ministerial y se realizará en un momento a determinar "en el inicio" de 2006. También se han previsto reuniones de diálogo político, sobre cooperación económica y de consulta con el sector privado y con miembros representativos de las comunidades de negocios.

La no fijación de una fecha, siquiera tentativa, para concluir las negociaciones es un tercer aspecto a destacar. En un primer momento la Comisario de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea, la señora Benita Ferrero Waldner -en su viaje reciente al Brasil y al Uruguay- había deslizado la idea que las negociaciones pudieran concluirse en ocasión de la Cumbre a realizarse en mayo próximo en Viena, entre la Unión Europea y los países de América Latina y el Caribe (ver al respecto, este Newsletter del mes de julio 2005). Al menos en público y en lo formal, tal idea no se ha concretado, quizás como consecuencia de la experiencia que se tuviera con el fracaso del plazo anterior que era octubre de 2004, o como reconocimiento de las incertidumbres que aún enfrenta el proceso negociador.

El sector empresario de ambas regiones ha acompañado el relanzamiento de las negociaciones. En efecto, los Co-Presidentes del MEBF -Foro Empresario Mercosur-Unión Europea-, Antonio Estrany y Gendre, por el lado del Mercosur y Luis Mira Amaral, por el lado europeo, se reunieron en Bruselas el mismo 2 de septiembre y entregaron a los Ministros una Declaración del MEBF en que instan a los negociadores a retomar el proceso interrumpido en octubre 2004 y a concluirlo en mayo de 2006. El MEBF ha señalado su disposición de continuar con el aporte de ideas y propuestas que permitan concluir con las negociaciones de acuerdo a los objetivos ambiciosos originalmente definidos.

Sin embargo, resulta difícil a esta altura prever si las negociaciones permitirán concluir un acuerdo "ambicioso y equitativo" para antes de la Cumbre de Viena. La prudencia de los negociadores es comprensible. ¿Cuáles son algunos de los principales factores que incidirán en la evolución de las negociaciones en los próximos meses?

Negociadores y analistas coinciden que el principal factor será el resultado de la próxima reunión Ministerial de la Organización Mundial del Comercio, a realizarse en Hong Kong, en diciembre próximo (ver al respecto, el análisis efectuado en este Newsletter, agosto 2005). Sin perjuicio de otros temas, la cuestión central que condicionará los avances en el frente bi-regional es, sin duda, la agrícola. Al respecto, es cada vez más notorio que el interés de los países como la Argentina y sus socios del Mercosur, se centrará en lograr sustanciales y efectivas ganancias en términos de acceso a los mercados para sus productos agrícolas y agro-industriales.

Cuánto se pueda avanzar en definir las modalidades de las negociaciones agrícolas antes de Hong Kong, dependerá en gran medida de los entendimientos que puedan lograrse entre los Estados Unidos y la Unión Europea y, en especial, de su correlación con las expectativas de los países del denominado G.20, en el cual participa la Argentina.

El 15 de septiembre, Pascal Lamy el nuevo Director General de la OMC, efectuó su primera exposición sustantiva desde que asumió el cargo. Lo hizo en el marco del Comité de Negociaciones Comerciales. La exposición manifiesta su intención de desempeñar el papel que le corresponde por el cargo que ejerce: esto es, ser un facilitador de las negociaciones, contribuyendo a clarificar qué es lo sustantivo y relevante en la agenda de trabajo para el camino que conduce a Hong Kong y, en última instancia, al cumplimiento del mandato de Doha.

En tal sentido, dejó claro que es preciso mantener el nivel de ambición de la Rueda Doha y, más concretamente, de la Ministerial de Hong Kong. Pero, a la vez, anticipó la posibilidad que en tal oportunidad no se logre todo lo que se precisa -esto es, en materia de ritmos y plazos de aperturas de mercados y de eliminación de subsidios agrícolas-. Concretamente dijo "….les propongo adoptar como conducta común hacer de cuenta que Hong Kong nos conduce a los dos tercios del camino….que nos resta recorrer para concluir bien el ciclo de negociaciones al final de 2006…" (ver el texto en francés de la intervención de Pascal Lamy el 15 de septiembre, en www.wto.org. La versión aquí citada es una traducción de cortesía de Celina Mclean de la Cámara de Exportadores de la República Argentina; ver un análisis en ICTSD, Bridges Weekly Trade News Digest, vol.9, nº 30, 14 september 2005, en www.ictsd.org).

Lamy introdujo luego un diagnóstico preciso sobre lo que denomina las cuestiones claves esenciales a resolver si es que se quiere llegar a un "resultado coherente" en Hong Kong. Siguiendo su estilo, en su presentación distinguió en las negociaciones los elementos de sustancia y los de proceso.

Por su importancia para entender el cuadro de situación de estas negociaciones al entrar ellas en su etapa más crucial, transcribimos a continuación la parte del texto de Lamy referida a cuatro cuestiones centrales, que son la agricultura, los productos industriales (NAMA), los servicios y las reglas (siempre según la excelente traducción de Celina Mclean):

  • En agricultura: "…resaltaré algunos puntos donde se necesita un avance urgente. En competencia de las exportaciones necesitamos acordar para Hong Kong una fecha final para la eliminación de los subsidios a la exportación, más la cuestión del paralelismo para las empresas estatales exportadoras, los créditos a la exportación y la ayuda alimentaria. Sobre apoyo interno, también necesitamos una comprensión clara de lo que se hará, que…debe incluir los compromisos de reducción y en particular una fórmula escalonada para las reducciones del total consolidado -AMS: en inglés Aggregate Measure of Support-….esto presupone un acuerdo sobre los criterios de la Caja Azul y la Caja Verde. Sobre acceso al mercado, también necesitamos un paquete sólido de ambición equivalente. Esto significa una fórmula escalonada para los recortes arancelarios junto con ciertas flexibilidades, en particular sobre la selección y tratamiento de los productos sensibles y de los productos especiales….quiero agregar a la lista...la cuestión del algodón. Esta es una lista corta pero exigente…".

  • En NAMA: "…los elementos clave…son: (1) la fórmula, (2) las flexibilidades y (3) los aranceles no consolidados…en estos tres elementos hay cuestiones que requerirán mucho trabajo y necesitamos encontrar el equilibrio correcto entre la fórmulas y las flexibilidades. Otros elementos, como la erosión de las preferencia, el componente sectorial y las tarifas no arancelarias, también es necesario incluirlos en el escenario de Hong Kong…".

  • En servicios, "…lo nuevo, a comparación de otras rondas, es la importancia que le otorgan un número de países en desarrollo, lo que en si mismo debería ser suficiente para energizar esta parte de las negociaciones. Desde ahora hasta Hong Kong, los países miembros deben desarrollar diferentes enfoques en servicios que lleven a un número mayor en cantidad y calidad de los compromisos. Lo que debemos tener son compromisos que efectivamente abran el comercio en servicios con las correspondientes mejoras en cuanto a las reglas…".

  • En reglas, "…los países miembros deben tratar de llegar…a textos negociados en borrado en cuanto a antidumping, subsidios y medidas compensatorias, y en los subsidios a la pesca…".

A su vez, en Paquistán donde se reunió el 11 de septiembre, el G20 reiteró su compromiso de contribuir con la conclusión de la Rueda Doha en 2006, pero señaló que boicotearían las negociaciones si es que los países industrializados no atendieran sus reclamos en materia agrícola.

La coherencia y la eficacia del accionar diplomático del G20 son consideradas, junto con el grado de entendimiento que se logre entre los Estados Unidos y la Unión Europea, como las claves para los resultados que se puedan obtener en la reunión Ministerial de Hong Kong.

En tal perspectiva, la gran pregunta sigue siendo ¿cuáles son los incentivos que tienen los principales protagonistas para intentar llegar a un acuerdo en la OMC, teniendo en cuenta los costos políticos elevados que, en algunos casos, deberán afrontar como consecuencia de las contrapartidas que tendrán que ofrecer para lograr lo que les interesa? La impresión sigue siendo que si fuera posible, los principales protagonistas -pero especialmente los Estados Unidos y la Unión Europea-, preferirían que la negociación se dilate. Sin embargo, el ya mencionado vencimiento del plazo para negociar que tiene el Presidente de los Estados Unidos (ver al respecto este Newsletter del mes de agosto 2005), hace que la dilación sea casi el equivalente al fracaso, y ello comprometería la solidez del sistema global comercial multilateral institucionalizado en la OMC. Es un riesgo que parecería que todos los principales protagonistas prefieren evitar y que, indudablemente, no parece ser del interés nacional de la Argentina.

Los otros dos factores que incidirán en las posibilidades de avanzar en las negociaciones bi-regionales entre el Mercosur y la Unión Europea, tienen que ver con la situación interna de ambos procesos de integración y sus perspectivas futuras.

Ya se ha señalado (ver este Newsletter del mes de junio 2005) que la Unión Europea atraviesa una etapa de introversión. Debe digerir el efecto del rechazo a la Constitución europea en Francia y Holanda. Por lo demás un país clave en relación a las negociaciones agrícolas, esto es Francia, ha entrado en forma anticipada en el camino que conduce a su elección presidencial en 2007. Los incentivos para concluir un acuerdo ambicioso con el Mercosur no son muy evidentes. Más aún si se tiene en cuenta el hecho que en los países europeos se percibe al Mercosur, a su vez, como un proceso de integración con serios problemas de eficacia e incluso, recientemente, de legitimidad interna en algunos de sus países miembros. El hecho que no se visualice en lo inmediato un futuro para las negociaciones hemisféricas en el ALCA, contribuye a disminuir los incentivos para negociar, teniendo en cuenta los costos políticos internos que implica para varios gobiernos europeos, el contemplar las demandas más ambiciosas del Mercosur. De allí que es probable que la Unión Europea sólo podrá efectuar concesiones significativas en el plano agrícola a la luz de lo que se avance en el ámbito de la OMC.

A su vez, el Mercosur confronta algunas nuevas dificultades que plantean desafíos en el camino que conduce a la Cumbre de Montevideo, en diciembre próximo.

Dos de ellas son relevantes. La primera surge del planteamiento que se ha efectuado en el Paraguay en el sentido de procurar un tratamiento preferencial para sus productos en los Estados Unidos. Se ha manifestado en declaraciones a la prensa, primero de Asunción y días más tardes, de Buenos Aires, del Vicepresidente de la República, Ingeniero Luis Castiglioni. El contexto de tales declaraciones es el de un manifiesto deterioro del proceso del Mercosur en el empresariado local y en sectores políticos -se considera que no se han cumplido con las expectativas prometidas de acceso asegurado a los mercados de Argentina y del Brasil, y que el Mercosur no ha sido solidario con los problemas especiales que tiene el Paraguay por ser una economía pequeña, de menor desarrollo y mediterránea-; el de una posible relación especial con los Estados Unidos en materia de seguridad -cuestión que emerge en ocasión de la reciente visita a Asunción del Secretario de Defensa de los Estados Unidos, Donal Rumsfeld-, y de reclamos en relación a compromisos originados en la construcción y funcionamientos de las represas hidroeléctricas de Itaipú y de Yacyretá (al respecto de este último punto, ver por ejemplo, la nota publicada por La Nación, de Asunción, el 14 de septiembre de 2005).

Pero el problema principal en el plano comercial, surgiría en el caso que la eventual relación preferencial con los Estados Unidos fuera la resultante de un acuerdo de libre comercio. Es una posibilidad que puede derivarse de la ambigüedad de algunas de las declaraciones o trascendidos en la prensa de Asunción e, incluso de Buenos Aires. En tal caso, Paraguay estaría incumpliendo el compromiso asumido por los socios, cuando adoptaron la Decisión nº32 del 2000 del Consejo del Mercosur, sobre "relacionamiento externo", que en su artículo 2º establece que "a partir del 30 de junio de 2001, los Estados Partes no podrán firmar nuevos acuerdos preferenciales o acordar nuevas preferencias comerciales en acuerdos vigentes en el marco de la ALADI, que no hayan sido negociados por el Mercosur" (ver su texto, en www.mercosur.org.uy).

Por el momento, lo razonable es imaginar que los ruidos que provienen de Asunción son reflejo del mencionado malestar con el Mercosur y de la necesidad de mejorar la posición negociadora del país en relación a cuestiones vinculadas con el proceso de integración, como así también con otras de alcance bilateral. Pero indudablemente, las versiones de que Paraguay pudiera abandonar el Mercosur -aunque fueran poco fundadas- no contribuyen a revertir la imagen debilitada que el bloque tiene, incluso en Europa.

La segunda dificultad surge del debate que se ha instalado en el Brasil -con fuerte repercusión en la prensa especializada- sobre la reducción gradual del arancel consolidado en el GATT, a fin de pasar del actual nivel de 35% a 10.5% en diez años. Tal reducción sería la contrapartida del Brasil a una significativa apertura de los mercados de los países industrializados para sus productos agrícolas y agro-industriales, incluyendo la eliminación o reducciones sustanciales a los actuales subsidios agrícolas que tales países otorgan.

El denominado "debate sobre los aranceles", se originó en el trascendido de un documento interno del Ministerio de Hacienda que se interpretó como reflejando la visión del Ministro Palocci. Es un debate que ha tenido repercusión en los sectores industriales del Brasil, pero también de la Argentina, ya que tampoco resultaba claro -al menos en las primeras versiones- si la eventual propuesta de reducción arancelaria gradual del arancel brasilero, implicaría un previo acuerdo con los países del Mercosur, en el sentido de revisar con tal alcance el actual arancel externo común.

Como la cuestión de la revisión del arancel externo común está en la agenda del Mercosur, cabe suponer que el "debate sobre las aranceles" involucrará a nuestro país y a los otros socios. Es por cierto un debate relevante en función precisamente de las contrapartidas que los países del Mercosur están dispuestos a ofrecer en las negociaciones comerciales en la OMC y con la Unión Europea -e incluso, en algún momento en el horizonte futuro, con los Estados Unidos- a fin de obtener lo que sus intereses ofensivos reclaman, especialmente en el plano agrícola y agro-industrial.

No son las únicas. Pero las dos cuestiones mencionadas -la del Paraguay y la del "debate sobre los aranceles"- tendrán un lugar especial en la agenda empresaria y política del Mercosur en el último cuatrimestre de este 2005.

Su evolución también impactará en las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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