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  Félix Peña

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LA DISTANCIA ENTRE DAILÁN Y HONG KONG ES ENORME:
Se requiere aún un gran esfuerzo negociador para lograr éxito en la Rueda Doha


por Félix Peña
Julio 2005


En Dailán, China, se realizó durante los días 12 y 13 de julio una nueva mini-ministerial de la OMC. Participaron 32 países miembros, entre los cuales la Argentina representada por el Ministro Roberto Lavagna. Como la anterior reunión realizada semanas antes en París, se trata de encuentros informales a nivel ministerial en los que participan países con capacidad de contribuir a la ingeniería del consenso que se requiere, a fin de concluir negociaciones y adoptar decisiones en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Al finalizar la reunión de Dailán, tanto el Director General de la OMC como varios de los principales protagonistas, incluyendo la representación argentina, expresaron su preocupación por la falta de suficientes avances. Tal preocupación se reflejó en la prensa internacional. Se basa en el hecho que es mucho lo que hay aún que negociar y que las negociaciones se paralizarán a partir de fin de julio -como consecuencia de las vacaciones de verano en el Hemisferio Norte- y que recién serán retomadas en septiembre. En ese mes, el francés Pascal Lamy asumirá su cargo de Director General de la OMC y, como hemos señalado en otra oportunidad, tendrá que poner a prueba toda su habilidad negociadora para que se pueda llegar con probabilidades de éxito a la Conferencia Ministerial en Hong Kong.

En Dailán el G.20, del cual participa la Argentina, tuvo un papel protagónico, efectuando propuestas para cada uno de los tres pilares de la negociación agrícola, esto es, acceso a mercados, competencia de las exportaciones y medidas de apoyo interno. Una cuestión central es la de la fórmula de reducción arancelaria para los productos agrícolas. Es quizás donde más progreso hubo. Tanto los Estados Unidos como la Unión Europea tuvieron una reacción positiva en cuanto a aceptar trabajar en base a la fórmula propuesta por el G.20. Sin embargo, países con fuerte proteccionismo agrícola, como los que integran el G.10, en el que participan Japón, Corea y Suiza, han tenido una reacción diferente. Pero a pesar de ello, el antes mencionado sumario final de la reunión de Dailán, reconoce a la propuesta del G.20 como el punto de partida para continuar trabajando una fórmula que conduzca al necesario consenso.

La fórmula del G.20 es un término medio entre las presentadas por los Estados Unidos y por la Unión Europea. Por esta propuesta, los aranceles cobrados sobre productos agrícolas y agro-industriales serán agrupados en distintas bandas según la categoría de países, es decir desarrollados o en desarrollo. Para cada una sería definido un único porcentaje de cortes. Además, teniendo en cuenta la cuestión de los picos arancelarios los países desarrollados podrían aplicar una tarifa máxima de 100% - de allí la reacción de Japón que tiene aranceles agrícolas que llegan al 800%-. Los países en desarrollo podrían cobrar aranceles hasta un máximo de 150%. En materia de subsidios a las exportaciones, los Estados Unidos reiteraron su propuesta de eliminación completa para el año 2010. A ella se había referido el Presidente Bush en la reunión del G.8, días antes de Dailán.

Lo concreto es que, luego de esta mini-ministerial, ha quedado claro que no podrá haber progresos en los temas que interesan a los países industrializados -especialmente servicios y tarifas para productos industriales-, en la medida que no se logren compromisos significativos en materia de acceso a los mercados para productos agrícolas y de subsidios, tanto a las exportaciones como a la producción (sobre los resultados de la mini-ministerial de la OMC realizada en Dailán, China, ver el texto completo del sumario final efectuado por los co-presidentes de las conversaciones en www.info.gov.hk/gia/general/200507/14/07140101.htm; para detalles y comentarios sobre los resultados de la reunión, ver Bridges, Weekly Trade News Digest, volume 9, number 25, 13 July 2005, en www.ictsd.org y el Boletín n° 40 del 13 de julio 2005, del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales, en www.inai.org.ar. Para información más detallada sobre el estado actual de las negociaciones en la OMC, ver www.wto.org y también ver Carta de Genebra, Informativo sobre a OMC e a Rodada de Doha, Missâo do Brasil em Genebra, ano 4, nº 4, julho de 2005, en www.mre.gov.br/portugués/links/links/OMC_carta_genebra.asp; para una visión de los entretelones de la reunión en su último día y sobre las fuertes disidencias existentes, ver el artículo de Valor Econômico, titulado "Rumores e confusoes marcam último dia da conferência", el 14 de julio 2005).

En Hong Kong, entre los días 13 y 18 del próximo mes de diciembre, se realizará la Conferencia Ministerial de la OMC -la anterior fue en septiembre 2003 en Cancún y concluyó con un fracaso-, en la que se supone deberían adoptarse las modalidades para negociar, lo que permitiría concluir la actual Rueda Doha hacia diciembre de 2006, esto es a tiempo para que puedan sus resultados ser introducidos en el Congreso americano, antes que venza en julio 2007 la autorización que tiene el Presidente de los Estados Unidos para efectuar negociaciones comerciales internacionales (Trade Promotion Authority-TPA-). Tras esa fecha, su renovación es considerada como muy improbable en el caso de que no se avance en la actual Rueda Doha.

La próxima reunión del Consejo General de la OMC, a realizarse en Ginebra del 27 al 29 de este mes de julio, será muy importante a fin de apreciar la posibilidad de lograr en Hong Kong, el necesario consenso en las cinco principales áreas de la negociación multilateral, que son la agrícola, el acceso a mercados de productos industriales (NAMA), el efecto sobre el desarrollo, los servicios y las reglas (antidumping y subsidios no agrícolas).

Tras la reunión de Dailán ha quedado claro que existe aún un enorme camino que recorrer para llegar a tener éxito en Hong Kong. Y no se trata precisamente de un problema de distancias físicas entre ambas ciudades chinas!

Son distancias sustantivas que hacen a posiciones e intereses nacionales de los países participantes en la OMC. La cuestión agrícola es la principal. Pero no la única. En el informe sobre las conclusiones de Dalián, quedó claro que a la vez que los países participantes reiteran su compromiso de concluir las negociaciones de la Rueda Doha a fin de 2006, en la Conferencia de Hong Kong será necesario establecer las modalidades negociadoras en agricultura y en acceso a mercados de productos industriales, a la vez que alcanzar una masa crítica de ofertas de aperturas de mercado en servicios, un ambicioso y sustancial progreso en reglas y facilitación de comercio, y una sustantiva integración de la dimensión del desarrollo en todas las áreas de la negociación. Esto es, un resultado a la vez ambicioso y equilibrado, que tome en cuenta los intereses de las distintas categorías de países. No será fácil. Quizás por ello los Ministros se comprometieron a reunirse tantas veces como sea necesario para asegurar que tal objetivo se logre en Hong Kong.

En Dalián, como días antes en la reunión del G.8 en Glenaeables, Escocia, hubo demostraciones de voluntad política para negociar. Pero teniendo en cuenta que las distancias que separan a las posiciones de los distintos grupos de países son grandes, cabe preguntarse si sus gobiernos tendrán suficientes estímulos para enfrentar los costos políticos internos de lo que deberán ceder a fin de lograr acuerdos. Un estímulo para así hacerlo, puede ser precisamente evitar el impacto que un fracaso en Honk Kong podría tener en el sistema de comercio multilateral global en el ámbito de la OMC. Los precedentes de Seattle en 1999 y de Cancún en 2003, pesarán mucho en el ánimo de todos los gobiernos. Y como ocurriera en 2001 en Doha -luego del 11-09-, también pesará la evolución de la agenda de seguridad internacional que, tras los dramáticos atentados terroristas de Londres, no deja mucho margen para un mayor debilitamiento del espíritu de cooperación que sustenta a las instituciones multilaterales, tal el caso de la OMC. Pero a la vez, la cuestión agrícola ha quedado colocada en el centro de las diferencias entre los propios europeos, como lo ponen de manifiesto las encontradas posiciones de Tony Blair y de Jacques Chirac en torno al financiamiento futuro de la Política Agrícola Común. No por casualidad Dominique Bussereau, el Ministro de Agricultura de Francia, eligió el Financial Times para hacer el 15 de julio una fuerte defensa del rol estratégico de la PAC para todos los europeos (ver su artículo titulado "CAP is an inexpensive way to safeguard our futur", en el Financial Times, July 15, 2005).

Dos informes recientes de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), ayudan a entender la importancia crucial de las negociaciones en la OMC en torno a la cuestión agrícola. El primero -conjunto con la FAO- ("OECD-FAO Agricultural Outlook: 2005-2014"), se refiere a las perspectivas de la agricultura en el período 2005-2014. Confirma la idea de que el consumo de productos agrícolas crecerá más rápidamente en los países en desarrollo que en los países industrializados miembros de la OCDE. También aumentarán las importaciones de los países en desarrollo y se intensificará la competencia por abastecer esos mercados por parte de países exportadores agrícolas de la OCDE y países exportadores en desarrollo, incluyendo nuevos exportadores provenientes de economías emergentes. El segundo informe ("Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation 2005"), confirma los datos sobre el monto de los subsidios a las exportaciones agrícolas y de las medidas de apoyo interno por parte de los países de la OCDE. Los apoyos al productor, por ejemplo, alcanzaron en 2004 los 279 mil millones de dólares y si a ellos se suman los apoyos indirectos, el monto alcanza los 378 mil millones de dólares (ver dichos informes en www.oecd.org ).

En el frente negociador entre el Mercosur y la Unión Europea ha habido novedades. En efecto, en ocasión de su visita al Brasil y al Uruguay, entre los días 11 y 13 de julio, la Comisario de Relaciones Externas de la Comisión Europea, Benita Ferrero Waldner, manifestó que el objetivo de la Unión Europea era concluir las negociaciones bi-regionales para la próxima Cumbre Unión Europea-América Latina, a realizarse en Viena en mayo 2006. Confirmó que a principios de septiembre tendrá lugar en Bruselas un encuentro a nivel ministerial entre las dos regiones, a fin de procurar relanzar las negociaciones tras el fracaso de octubre pasado. Sin embargo, no está claro aún si la posición de la Comisario Ferrero Waldner, en cuanto a la meta de mayo 2006, refleja también la de los otros dos Comisarios europeos involucrados en estas negociaciones, que son Peter Mandelson, de Comercio y Marianne Fischer Boel de Agricultura.

En el frente del Mercosur, continúan las negociaciones bilaterales entre la Argentina y el Brasil a fin de encontrar una fórmula aceptable -que luego debería ser aprobada por los otros socios- en relación a mecanismos de escape -se está evitando la palabra salvaguardias- aplicables a sectores sensibles a las importaciones originarias en el bloque. Al respecto la información de prensa indicaría que la posición interna en el gobierno del Brasil no ha sido aún consolidada, ya que subsistiría la oposición a ese tipo de medidas, cualesquiera que sean sus modalidades, por parte del Ministro de Desenvolvimento, Luiz Fernando Furlán.

Como se señaló en el informe anterior (ver este Newsletter, junio 2005), el Presidente Tabaré Vázquez ejercerá hasta diciembre próximo la Presidencia Pro-Tempore del Mercosur. Tiene por delante una tarea difícil. Por eso merece todo el apoyo de los países socios y de quienes compartan la idea de que es preciso evitar un deterioro adicional del proceso de integración. No por razones de un romántico idealismo. Tampoco sólo por razones económicas o comerciales. Pero sí por lo que el proyecto tiene como sentido político, con respecto a asegurar la calidad de las relaciones entre las democracias del Sur de las Américas y a la posibilidad que ellas cumplan un papel estabilizador en una región sudamericana con varios frentes de tormentas evidentes.

Que el Mercosur tiene problemas, es algo suficientemente diagnosticado. A veces con la precisión de los técnicos, como en el caso del primer informe semestral de la Secretaría Técnica -retirado luego de circulación y sin que se volvieran a publicar los siguientes-. Otras veces incluso, con la exageración natural de quienes defienden sus intereses comerciales, aunque ellos no siempre sean de gran magnitud. Pero no parecen ser necesariamente problemas insolubles. Como lo evidencia en estas últimas semanas la crisis de la Unión Europea, son naturales en este tipo de procesos.

Se pueden vislumbrar cuatro escenarios para el semestre de la Presidencia a cargo del Uruguay. Calibrar bien cuál es el escenario a privilegiar resultará clave para asegurar un éxito razonable.

Uno es el de un abierto colapso o de un formal retroceso -por ejemplo, hacia una zona de libre comercio sin las cualidades de las que hoy existen entre muchas naciones, que incluyen reglas de origen específicas-. Es un escenario posible, no deseable y poco probable.

El otro es el de una combinación de un inmovilismo en lo sustancial y una cierta dosis de "efectos especiales" -esto es jugar para la tribuna, en una especie de Mercosur de utilería-. También es posible, aunque no sea lo deseable. Sin embargo hay que reconocer que es probable, pues quizás para algunos intereses pudiera ser el deseable.

El tercero es el de un fuerte salto adelante, una especie de tratamiento de "shock" de credibilidad para el proyecto común. En teoría es deseable y también posible. Sin embargo, las realidades políticas internas de varios de los socios, lo tornan poco probable. No se observan factores que puedan generar estímulos suficientemente poderosos para que así sea.

Y el último escenario, es el de procurar avances en la dirección estratégica reafirmada en la Cumbre de Asunción. Es deseable y posible, y podría ser el más probable y recomendable para el semestre actual. Implicaría un razonable pragmatismo orientado a tornar posible un objetivo de largo plazo que se reconoce como valioso.

Una consideración de fondo puede contribuir a que este último escenario prevalezca. Ella es la de constatar que entre los socios del Mercosur -todos ellos con complejas agendas internas y fuerte desafíos externos-, el problema principal no son necesariamente las asimetrías existentes. En su mayoría, ellas son parte de las realidades geográficas, políticas, económicas, incluso culturales. Aún cuando a veces sean asimetrías artificiales que desnivelan el campo de juego especialmente en la orientación de las inversiones, lo cierto es que también son parte de las realidades.

Por el contrario, el problema principal a abordar, es el que por incidencia de las asimetrías entre otros factores, muchas veces se rompe el equilibrio de intereses nacionales que explica el vínculo asociativo. Es decir, que es el que sustenta la voluntad de los socios de seguir compartiendo -por la percepción de ganancias mutuas- un proyecto orientado a integrar sus economías, y a competir y negociar juntos en el escenario internacional. Cabe recordar el profundo sentido político del proyecto común, cada vez que los efectos de las asimetrías económicas producen desbalances comerciales en sectores sensibles, instalando la idea de que todo ha fracasado.

¿Cuáles pueden ser entonces las líneas de acción recomendables para el Mercosur en este semestre? Recordemos al respecto que hay una hoja de ruta plasmada en el Programa 2004-06. Sigue siendo válida e incluye metas como la de facilitar la circulación de bienes en la unión aduanera (Decisión CMC 54/04). A ello se suman tareas que surgen de lo acordado recientemente en Asunción en relación al Fondo para la Convergencia Estructural y a la creación del Parlamento del Mercosur, institución que concebida con prudencia y realismo, puede contribuir al objetivo trazado por el Presidente Tabaré Vázquez en Asunción, esto es el de "llenar al Mercosur de ciudadanía".

Tres otras tareas pueden contribuir al éxito del Mercosur en este semestre. Las tres se relacionan con los métodos de trabajo, plano en el que las deficiencias son más notorias, contribuyendo a explicar la sensación de malestar que constató el Presidente Lula en su discurso de Asunción.

La primera tarea es la de un efectivo fortalecimiento institucional, entendido como un funcionamiento más eficaz de los mecanismos existentes. Incluye ello al Grupo Mercado Común, verdadero brazo ejecutivo; a las reuniones periódicas de los Ministros de Economía y también de los de Industria, como ámbitos de articulación de las políticas nacionales macro-económicas y sectoriales; el reconocimiento del papel fundamental que puede desempeñar el tándem de una Secretaría Técnica crecientemente concebida según el modelo de la Dirección General de la OMC y no necesariamente como un embrión de Bruselas -esto es, de un órgano denominado como supranacional-, y del Comité de Representantes Permanentes y su Presidencia y, finalmente, el funcionamiento efectivo del mecanismo de solución de controversias ya acordado.

La segunda es la de una mejora en la calidad de las reglas de juego -incluyendo las que permitan contemplar los efectos de asimetrías existentes- y sobre todo, la de lograr una mayor transparencia en los procesos de creación normativa -la actual página Web del Mercosur deja aún mucho que desear, aún cuando está en proceso de renovación-.

Y la tercera tarea es la de poner en práctica una mayor coordinación para encarar en conjunto las negociaciones económicas internacionales, tanto en el plano del comercio como en el de la inversión extranjera.

Una avance significativo en los métodos de trabajo permitirá abordar con más eficacia, complejas cuestiones pendientes en el plano de la articulación de sectores productivos, especialmente en la industria automotriz, como así también en relación a la integración energética y de la infraestructura física, ambas con una natural dimensión sudamericana.

La clave para este semestre y para el futuro del Mercosur, en definitiva, puede ser el mantener la ambición de los objetivos estratégicos ya trazados, a fin de mejor aprovechar las oportunidades y desafíos que plantea el nuevo mapa de la competencia económica global, pero a la vez, el preservar la idea de que un espacio de integración consensual entre naciones soberanas, se construye gradualmente, sin quemar etapas y asegurando ganancias mutuas.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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