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  Félix Peña

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EL MERCOSUR Y LAS RELACIONES ARGENTINA-BRASIL
La importancia de un buen diagnóstico y de plantear iniciativas


por Félix Peña
Mayo 2005


Una vez más, los problemas en torno al Mercosur han ocupado un lugar privilegiado en las noticias sobre el comercio exterior y la política internacional de la Argentina. Y al igual que en oportunidades anteriores, son problemas que cruzan por la calidad de las relaciones entre la Argentina y el Brasil. Esta vez el epicentro fue el clima que precedió y rodeó el viaje del Presidente Kirchner a Brasilia, con motivo de la reciente Cumbre entre los países de América del Sur y los países Árabes.

De lo mucho que se ha escrito en estos días sobre esta cuestión, dos artículos son recomendables por colocar la agenda de problemas en una perspectiva interesante.

Uno es el artículo de Fabio Giambiagi en "La Nación" del jueves 12 de mayo, página 17, titulado "El peligro de la paranoia". Giambiagi es un conocido economista que en el comienzo del artículo reivindica sus títulos para una aproximación objetiva: "por haber nacido en Brasil y haber vivido en la Argentina durante 15 años, por ser hijo de argentinos y amigo de diversos funcionarios, actuales y antiguos de ambos gobiernos y por haber participado, como economista, en el debate sobre el rumbo del Mercosur, podría decir que juego de local a ambos lados de la frontera". Efectivamente, Giambiagi ha escrito en los últimos años algunos de los mejores análisis de la problemática de la integración entre ambos países. Incluso tiene artículos en co-autoría con Roberto Lavagna. Posee títulos suficientes para afirmar que "en esa calidad de híbrido, impregnado por la cultura de ambos países, siempre me llamó la atención la incapacidad de argentinos y brasileños de comprender las razones del otro lado". Podría señalarse que quizás ello se explique por el hecho que, en los dos países, no es mucho lo que se ha invertido en el estudio en profundidad de las realidades y perspectivas del otro.

La tesis central de este economista bi-nacional, es precisamente que muchas de las dificultades observables en el desarrollo de las relaciones bilaterales, con la consiguiente repercusión en la construcción del Mercosur, ha sido la resultante de una cierta dificultad de captar la lógica interna de las perspectivas de ambos países con respecto al otro. Lo expresa gráficamente señalando que "Brasil y la Argentina, parecen esos matrimonios en conflicto que interpretan cada gesto del otro como una actitud hostil". Quienes vivieron de cerca como protagonistas, de un lado y del otro, los acontecimientos que se produjeron en 1999, luego de la devaluación del Real, lo pudieron apreciar con nitidez.

El artículo de Fabio Giambiagi, apunta a un aspecto central en las relaciones internacionales, cual es el de las percepciones. Junto con los intereses objetivos y las memorias colectivas sobre las relaciones del pasado, las percepciones recíprocas tienen en éste, como en muchos otros casos, una incidencia marcada en la calidad de los diagnósticos y en el curso de los acontecimientos. Las percepciones sobre las realidades se transforman en un aspecto crucial de tales realidades. Y pueden complicarlas, en la medida que ellas resulten de lecturas distorsionadas, sea por deficiencias de información o por el peso de prejuicios del pasado.

Por el lado del Brasil, se estaría acentuando la percepción de un vecino - la Argentina - con una acumulación de problemas estructurales que le generan dificultades para encarar con optimismo, desafíos y oportunidades que se abren en un escenario internacional global marcado por una fuerte dinámica de cambio (ver los análisis efectuados en este Newsletter, de los meses de marzo y abril 2005). Es la tendencia interpretativa sobre el comportamiento argentino, que por momentos parece prevalecer en protagonistas gubernamentales relevantes, como es el caso del Ministro Luiz Fernando Furlan, quien sin embargo, en su pasado empresario puso de manifiesto un fuerte apego a la idea del Mercosur y un marcado interés por nuestro país. También parece prevalecer tal percepción, en muchos analistas económicos -que también se han destacado en el pasado por una actitud muy favorable al Mercosur-, y en sectores empresarios, especialmente los representados por la Federación de las Industrias del Estado de San Pablo, la influyente FIESP. Esa percepción también subyace en muchos artículos y editoriales de importantes órganos de prensa, en los que se aprecia que la Argentina no siempre se comporta como un aliado confiable en relación a cuestiones relevantes de la agenda externa brasilera.

A su vez, por el lado argentino, se observa una tendencia creciente a percibir al Brasil como un país concentrado en el desarrollo de una agenda internacional de alcance global, incluyendo su aspiración a ser miembro permanente del Consejo de Seguridad, e interesado en afirmar un liderazgo regional en el espacio regional -por ejemplo su iniciativa de creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones-, aún a costa de diluir sus compromisos con el Mercosur. También se percibe frialdad en el apoyo esperado por la Argentina en cuestiones relevantes de su agenda externa, como ha sido por ejemplo, su relación con el Fondo Monetario Internacional. Además, según estas percepciones, el Brasil no tendría suficiente sensibilidad frente a los problemas de sus socios en el Mercosur -se traduce en expresiones sobre una falta de generosidad por parte del socio mayor- y ello explicaría su negativa a aceptar propuestas argentinas orientadas a resolver los problemas originados en asimetrías que afectan corrientes de comercio y de inversiones. Como consecuencia de ello, la percepción es que las empresas argentinas están perdiendo sistemáticamente competitividad en el mercado del Brasil, e incluso que algunas trasladan sus operaciones al país vecino y que otras son directamente compradas por empresas brasileras. La cuestión central es, en tal perspectiva, el rechazo a las demandas argentinas por el establecimiento de algún tipo de mecanismos de escape - las llamadas salvaguardias (ver un análisis más pormenorizado sobre esta cuestión, en este Newsletter, del mes de diciembre 2004) que permitan atender desequilibrios comerciales puntuales y crecientes, especialmente en algunos sectores más sensibles, como son el textil, el de los calzados y el de los electrodomésticos, entre otros. Como se sabe el gobierno brasilero no aceptó las propuestas al respecto que en su momento efectuara el Ministro Lavagna. Tales propuestas han sido renovadas en ocasión de las recientes reuniones de Brasilia, aunque tendrían modalidades diferentes -aún no han sido publicadas-.

El otro artículo recomendable es el de Juan Llach, que con título sugestivo "Argentina 2.91 vs. Brasil 2.46: ¿quién va ganando?", publicara El Cronista en la página 12 de su edición del 10 de mayo.

La tesis central de este artículo la resume el subtítulo: "El Mercosur está estancado y sin perspectivas ciertas, pero en ese escenario, con un tipo de cambio que se ha ido diferenciando, la Argentina tiene más que perder. Es urgente dar más empuje al comercio exterior". Llach centra su análisis en un hecho: "como quien no quiera la cosa, los tipos de cambio nominales de la Argentina y Brasil respecto del dólar se han ido distanciando y el peso está ya más de un 15% por debajo del real".

Este último es un dato que retoma el Ministro Luiz Fernando Furlan en declaraciones publicadas el 13 de mayo en Valor Econômico. Señala que "la valorización del real está perjudicando a las empresas brasileras y favoreciendo a las argentinas…las empresas brasileras están sistemáticamente perdiendo competitividad en relación al país vecino". Y agrega, que en el mediano plazo -se entiende que de seguir existiendo la actual brecha cambiaria- se reducirán las exportaciones hacia la Argentina y que, al mismo tiempo, el hecho que la economía del Brasil está creciendo crea oportunidades para las importaciones…. aquellos que se movilicen van a ocupar ese espacio". El mensaje es claro: las oportunidades existen y es cuestión que las empresas que operan en la Argentina sepan aprovecharlas. Según el Ministro Furlan, los datos de la Secretaría de Comercio Exterior del Ministerio de Desarrollo del Brasil, indican que en el mes de abril, las exportaciones brasileras a la Argentina disminuyeron un 5.46% en relación al mes anterior, en tanto que las importaciones originadas en nuestro país, crecieron un 8.4%.

Un análisis reciente del comportamiento del comercio bilateral colocado en la perspectiva más amplia de lo ocurrido en los últimos años, lo brinda el editorial "Quo Vadis Mercosur" de su Informe Semanal del 6 de mayo de 2005 del IERAL - Fundación Mediterránea (www.ieral.org). En él se constata que entre 1997 y 2004 el comercio mundial se incrementó un 60% en dólares corrientes, en tanto que el comercio entre la Argentina y el Brasil, cayó un 12%. Para el Brasil, en 1997, el comercio con la Argentina representaba el 13% del intercambio total, y en 2004, tal participación había caído al 8%. En el mismo período, para la Argentina el comercio con el Brasil pasó de un 26 a un 23% del intercambio total. También el IERAL destaca el hecho que ahora el peso es muy competitivo frente al real: "obsérvese que en el primer trimestre de 2005 la paridad peso-real es la más competitiva para la Argentina de la serie (1997-2004), duplicando el nivel del período entre el 1999 y 2001 y aún 35% más competitivo que en 1997". Ahora bien, en 1997 la Argentina registraba un superávit comercial del orden de los 1.200 millones de dólares, en tanto que en el período marzo 2004 a abril 2005, registró un déficit de 2.345 millones de dólares (sobre la evolución del intercambio comercial entre la Argentina y el Brasil, consultar también los análisis del Centro de Estudios Bonaerenses, incluidos en www.abeceb.com).

Un hecho parece cierto. Y es que es preciso profundizar el diagnóstico de qué es lo que está afectando en la actualidad al intercambio comercial entre la Argentina y el Brasil y que es lo que está incidiendo en la pauta de distribución de inversiones productivas entre ambos países. Los problemas existentes ¿son la resultante de las reglas de juego del Mercosur, es decir, del proceso de integración pactado en el Tratado de Asunción y en las normas de él derivadas? O son, por el contrario, la resultante de asimetrías de dimensión económica y de competitividad relativa existentes entre ambos países, en parte como consecuencia, de los diferenciales de comportamiento económico de los últimos años. Si el Mercosur como proceso -conjunto de reglas que inciden en las relaciones recíprocas y de preferencias económicas de ellas resultantes- no existiera o fuera eliminado ¿los desequilibrios comerciales y la pauta de distribución de inversiones se modificarían sensiblemente? O, en otros términos, ¿cuánto de las características de la relación actual se explica por el hecho de la vecindad geográfica y en todo caso, mantendría rasgos similares aún cuando no existiera el proceso denominado Mercosur o, como se ha sugerido, en lugar de ser una unión aduanera fuera sólo una zona de libre comercio?

Las anteriores son preguntas orientadas a determinar si el problema es el Mercosur o si el problema es que el Mercosur no es parte de la solución.

Daría la impresión que lo último es lo correcto. Los problemas existentes en la relación económica bilateral, no parecerían encontrar en el proceso del Mercosur, vías de solución que sean satisfactorias a los intereses nacionales de los socios. Debe tenerse en cuenta que también el Paraguay y el Uruguay perciben en sus relaciones con la Argentina y el Brasil, problemas similares -incluso a veces más agudos- que los que se plantean entre los dos socios de mayor dimensión relativa. Ello se puso de manifiesto en un estudio reciente del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, desarrollado con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (www.cari.org).

Si ello fuera así, cabe esperar que las energías diplomáticas y empresarias de los dos socios mayores, se concentren en dos planos. El primero es el de profundizar el diagnóstico y las iniciativas para colocar la relación bilateral en una perspectiva de conjunto. El segundo, es el preparar con visión política y calidad técnica, las próximas dos Cumbres del Mercosur, a realizarse en junio en Asunción y luego en diciembre, en Montevideo. Luego, el Brasil primero y después la Argentina, entrarán en sus respectivos procesos de elecciones presidenciales, y entonces será difícil esperar durante los años 2006 y 2007, iniciativas que puedan recuperar el tiempo perdido y restablecer la tendencia a una erosión significativa, no sólo del Mercosur pero también, y ello es más importante aún, de la calidad de la relación bilateral de los dos países más importantes de América del Sur.

Tal erosión es más preocupante frente a dos perspectivas. La primera es la complejidad creciente del ambiente político en el espacio sudamericano. Juan Tokatlian, Director de Relaciones Internacionales en la Universidad de San Andrés, tiene un análisis que requiere ser leído sobre los riesgos de lo que denomina la "Pax Mafiosa" en la región, como consecuencia del surgimiento de lo que él identifica como una nueva clase criminal, vinculada al narcotráfico, con creciente poder, legitimidad y capacidad para liderar ("The Americas need a bold new policy on drugs", en el Financial Times, del 28 de abril 2005, página 15).

La segunda perspectiva, es la del actual estancamiento de las negociaciones comerciales en el ALCA y entre la Unión Europea y el Mercosur. Esto último, en un contexto en el que continúan observándose dificultades para cumplir a tiempo con los cronogramas y objetivos de la Rueda Doha, a pesar de los progresos alcanzados en la cuestión de la conversión de los aranceles específicos en ad-valoren, condición necesaria para poder encarar las negociaciones de acceso a los mercados de productos agrícolas (ver al respecto, el Boletín nº 38 del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales -INAI-, del 12 de mayo 2005, en www.inai.org.ar; para más información sobre el estado actual de ambas negociaciones, como también las de la OMC, ver el informe de la XIV Reunión del Consejo de Comercio Internacional de la Cancillería, realizada el pasado 26 de abril).

Con respecto al futuro, tres ideas brasileras han sido lanzadas en los últimos días.

La primera es la del Presidente Lula, quien ha señalado que la Argentina y el Brasil deberían unirse para cooperar con Paraguay y Uruguay en encarar, en el marco del Mercosur, sus propios problemas económicos, de inversión y de comercio exterior. Es un tema en el que el BID y la Presidencia del Comité de Representantes Permanentes del Mercosur, han estado trabajando.
La segunda es la del Ministro Furlan, quien en declaraciones reflejadas en el diario Clarín, del 13 de mayo, señaló que en ocasión de su programada visita a Buenos Aires en el mes de junio, va a proponer "juntar especialistas, que pueden ser universidades y consultoras independientes, capaces de pensar soluciones a los conflictos". Agregó que "tenemos que decir a dónde queremos llegar y cuáles son las herramientas que nos faltan".

Y la tercera fue planteada por Juan Quirós, Presidente de la Agencia de Promoción de Exportaciones del Brasil (APEX), quien propuso la elaboración de una agenda empresaria, en la que ambos países presenten sus políticas industriales, se identifiquen complementariedades y los sectores más competitivos, y que una red de especialistas neutros apoyen en la solución de eventuales controversias (según versión del diario Estado de Sao Paulo, del 13 de mayo).
Son ideas que, junto con otras, si son efectivamente impulsadas, podrían contribuir a cambiar significativamente los términos en que hoy se plantean las relaciones entre la Argentina y el Brasil, y el propio desarrollo del Mercosur.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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