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  Félix Peña

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EL MERCOSUR DESPUÉS DE OURO PRETO:
Las principales gestiones siguen pendientes de definición.


por Félix Peña
Diciembre 2004


La cuestión de las salvaguardias reclamadas por la Argentina dominó la escena en ocasión de la última Cumbre del Mercosur y en las semanas que la precedieron.

La Cumbre se realizó en Ouro Preto el 17 de diciembre. Previamente, los días 15 y 16 de diciembre el Consejo del Mercosur se reunió en Belo Horizonte (ver el acta de la XXVII Reunión del Consejo del Mercado Común en www.mre.gov.br).

En Ouro Preto no hubo el festejo que se había anticipado. Ni tampoco hubo, como también se pronosticaba, un colapso que equivaldría a reconocer el fin del Mercosur.

Pero no se pudo avanzar en la solución de las cuestiones principales que afectan, desde hace unos años, su eficacia y su imagen. Entre otras, cabe mencionar tres: la de la calidad institucional; la de la integración productiva y, la de los mecanismos para contemplar problemas originados en distintos tipos de asimetrías y de desnivelación del campo de juego. Esta última ha sido la que se ha conocido en la prensa y en los debates públicos como la cuestión de las salvaguardias.

Otra cuestión relevante, es la de la articulación de los intereses de los países socios en sus negociaciones comerciales internacionales, la que puede considerarse como una resultante de los problemas antes mencionados.

El festejo anticipado se relacionaba con los diez años de la anterior Cumbre de Ouro Preto. En aquella ocasión, se aprobaron decisiones relevantes para la construcción del Mercosur, entre otras, las que se refieren al arancel externo común -elemento distintivo de la unión aduanera creada en el Tratado de Asunción de 1991-, al régimen automotriz y a la estructura institucional. Esta última se reflejó en el denominado Protocolo de Ouro Preto. Cabe destacar que este Protocolo sólo se refiere a la estructura institucional; a los mecanismos de decisión; a los efectos de las normas aprobadas, y a la personería jurídica internacional del Mercosur. Es muy frecuente que se le atribuya al Protocolo la creación de la unión aduanera. No es así: ninguna de sus disposiciones se refieren ni al arancel externo común, ni a ningún otro aspecto que no fueran los exclusivamente institucionales.

Uno de los escenarios posibles era precisamente el que la reciente Cumbre diera lugar a lo que ya se denominaba como el Protocolo de Ouro Preto II, sea en una variante poco ambiciosa -que implicara sólo incorporar los órganos que se habían creado después de 1994, tales como la Secretaría Técnica y la Presidencia del Comité de Representantes Permanentes- o en una más ambiciosa -que además encarara otras insuficiencias instrumentales e institucionales del proceso de integración- (ver este Newsletter, noviembre 2004). No ha sido así. Se dio algo más próximo al tercer escenario anticipado, esto es, apenas referencias marginales a la cuestión institucional en el comunicado conjunto de los Presidentes (ver Comunicado Final de los Presidentes de los Estados Partes del Mercosur, en www.mre.gov.br) y la aprobación de una Decisión del Consejo que impulsa el proceso de creación del Parlamento del Mercosur, con procedimientos y calendario precisos para su ejecución (las Decisiones del Consejo serán publicadas en www.mercosur.org.uy ).

Predominó al respecto, la tesis argentina que había sido anticipada por el Ministro de Economía, Roberto Lavagna, en su discurso en el Coloquio Anual de IDEA (ver este Newsletter, noviembre 2004). En efecto, la posición argentina fue que no había espacio ni para festejos ni para avanzar en la cuestión institucional -aún en su versión de mínima-, si no se abordaban al mismo tiempo las cuestiones sustantivas que afectan el funcionamiento del Mercosur.

En tal sentido, en su discurso en la Cumbre de Ouro Preto, el Presidente Kirchner puso énfasis en la necesidad de dotar de más eficiencia a los métodos de trabajo del Mercosur; a la necesidad de rescatar en toda su plenitud el Tratado de Asunción y a que los beneficios que se generan con el bloque regional se extiendan a todos los países socios y a todos los sectores internos (ver el texto completo del discurso aquí).

En los días que precedieron a la Cumbre, el debate en torno a las cuestiones sustantivas dio lugar a varios pronósticos sobre la muerte del Mercosur. Esta vez, ellos fueron frecuentes en editoriales y artículos de opinión de la prensa brasilera. En ciertos casos provenían de algunos sectores empresarios del Brasil.


En una de las versiones más extremas y difundidas, se planteaba la necesidad de retrotraer el Mercosur a una zona de libre comercio, aparentemente con el fin de lograr de tal forma, la libertad necesaria para que el Brasil pudiera avanzar por su cuenta en las negociaciones comerciales internacionales, tanto con la Unión Europea como con los Estados Unidos. En particular, tales posiciones suponían atribuir a la alianza con la Argentina el fracaso reciente en las negociaciones con la Unión Europea.

En cierta forma, la posición crítica sobre el Mercosur aparecía incentivada por lo que se percibía como una actitud de frialdad excesiva de la Argentina en relación a un objetivo estratégico valorado por el Brasil, que era el de promover un proyecto más ambicioso de integración sudamericana. La ausencia del Presidente Kirchner en la Cumbre Sudamericana del Cuzco y Ayacucho, el pasado 9 de diciembre (ver el artículo de Félix Peña, "El alcance de la institucionalización del espacio sudamericano", en El Cronista, lunes 6 de diciembre, 2004), contribuyó a generar en la prensa un ambiente de animosidad entre el Brasil y la Argentina, que por momentos parecía retrotraer la calidad de la relación bilateral al período anterior al camino de integración iniciado en 1986 con el lanzamiento del Programa de Integración impulsado por los Presidentes Alfonsín y Sarney. Cuestiones como la de la silla permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas -objetivo procurado intensamente por Itamaraty- podrían haber contribuido a ese clima enrarecido que se observó, especialmente en los medios de comunicación, en vísperas de la Cumbre de Ouro Preto.

Finalmente, predominó la cordura y la visión estratégica. Una vez más en Ouro Preto, se puso de manifiesto una constante en la corta historia de la construcción del Mercosur. A la hora de adoptar definiciones y más allá de los conflictos comerciales y de otras diferencias, los Presidentes optan por continuar impulsando el proceso de integración. Es posible que ello se deba a la falta de opciones estratégicas razonables alternativas a la de la construcción del Mercosur -y ello parece ser válido incluso en el caso del Brasil-, como también al hecho que se reconocen los costos políticos internos e internacionales que implicaría reconocer abiertamente el fracaso de una iniciativa que, a la vez, ha sido valorada por las respectivas opiniones públicas y ha llegado a tener incluso imagen positiva en el frente internacional.

La insistencia de la Unión Europea en negociar sólo con el Mercosur y no con cada país individualmente -al menos teniendo en cuenta los términos del actual mandato negociador otorgado a la Comisión Europea, cuya eventual modificación llevaría probablemente más tiempo que el que se estima razonable para concluir con las actuales negociaciones birregionales-, podría haber tenido, en tal sentido, un efecto positivo en la decisión presidencial de continuar impulsando el Mercosur.

Al respecto, la posición del gobierno del Brasil ha sido muy nítida a favor del Mercosur. Se refleja tanto en pronunciamientos del propio Presidente Lula como del Canciller Amorim (ver los textos de los pronunciamientos del Presidente Lula en Ouro Preto y de diversas declaraciones del Canciller Amorim, en www.mre.gov.br) y de otros funcionarios de alto nivel, como es el caso en particular, del asesor presidencial para asuntos internacionales, el profesor Marco Aurelio García.

Lo cierto es que, luego de Ouro Preto, las cuestiones principales de la agenda del Mercosur siguen pendientes. Entre otras, está la de las salvaguardias reclamadas por la Argentina.

La cuestión de las salvaguardias en el Mercosur tiene ya una historia larga. Se origina en el hecho que las previstas por el Tratado de Asunción, caducaron al concluir en diciembre de 1994 el denominado período de transición.

Es una cuestión, por lo demás, que ha originado siempre dificultades en la aplicación de las reglas de juego en el comercio internacional (para un análisis reciente y exhaustivo sobre las salvaguardias en el comercio internacional, ver Y.S.Lee, "Safeguard Measures in World Trade", Kluwer Law Internacional, 2003). Un caso reciente que involucra a la Argentina, es el de la reglamentación de las salvaguardias que podrán aplicarse a productos originados en China en virtud de lo previsto en el Protocolo de Adhesión de ese país a la OMC (ver Decretos 1859 y 1860 del 17 de diciembre de 2004 aquí).

En particular en el ámbito de la OMC el abordaje de la cuestión de las salvaguardias -concebidas como mecanismos de escape que autorizan la no aplicación transitoria de compromisos jurídicos asumidos en el comercio internacional-, requiere ser colocada en la perspectiva más amplia de un sistema crecientemente orientado por reglas que, a su vez, son tuteladas por un eficaz mecanismo de solución de controversias (sobre el mecanismo de solución de controversias y sus implicancias prácticas para la Argentina, ver José Luis Pérez Gabilondo, "Manual sobre Solución de Controversias en la Organización Mundial del Comercio", Buenos Aires, EDUNTREF, 2004).

La Argentina consideró en distintas oportunidades que ellas debían ser restablecidas en el Mercosur. Tal fue el caso en la Cumbre de Fortaleza en 1996. La argumentación principal era que si bien el período de transición previsto en el Tratado de Asunción había concluido, la prórroga del plazo para la plena vigencia de la liberación total del comercio recíproco -por el régimen de adecuación establecido en 1994 y por la prórroga de la liberación comercial en la industria automotriz, y también por el plazo establecido para completar el arancel externo común que fuera aprobado incluyendo listas transitorias de excepciones- hacía que de hecho el objetivo procurado de una unión aduanera requeriría aún de más tiempo.

Luego, tras la devaluación del Real a principios de 1999, la cuestión no sólo se actualizó sino que adquirió una relevancia política significativa. Al igual que en las oportunidades anteriores, en esta oportunidad el Brasil rechazó las propuestas argentinas. Se prefirió una solución casuística de los problemas planteados en algunos sectores -como, entre otros, el papel y el calzado- a través de acuerdos de restricción voluntaria de exportaciones celebrados por los respectivos sectores empresarios. En febrero de 1999, una comisión de monitoreo fue establecida a nivel bilateral entre la Argentina y el Brasil, a fin de detectar a tiempo los problemas que pudieran originarse como consecuencia de la disparidad cambiaria resultante de la mezcla de la devaluación del Real y del régimen de convertibilidad existente en la Argentina. Una vez más en el 2001 la cuestión alcanzó fuerte notoriedad política. Y tampoco entonces fue posible lograr el necesario consenso en torno a un mecanismo de escape aceptable para todos los socios. Más recientemente la cuestión ha sido nuevamente instalada en el centro de la agenda de las relaciones comerciales entre la Argentina y el Brasil, así como también en la del Mercosur.

La cuestión de las salvaguardias es la expresión en el plano instrumental, de diferencias de interpretación entre la Argentina y el Brasil sobre el fondo del problema.

Para el Brasil -se observa al respecto una marcada coincidencia entre la posición gubernamental y la empresaria-, el fondo del problema se relaciona con insuficiencias estructurales de competitividad de algunos sectores industriales de la Argentina. Argumenta que las salvaguardias serían contrarias al espíritu y a la letra del Tratado de Asunción. Concretamente, considera que ellas fueron prohibidas para el período posterior al 31 de diciembre de 1994. Estaría dispuesto a aceptar acuerdos voluntarios entre empresarios de los sectores afectados, en la medida que ellos no sean vulnerables en la perspectiva de su régimen de defensa de la competencia. Incluso ofrece modalidades de financiamiento del BNDS, a fin de facilitar la competitividad de empresas argentinas en el mercado brasilero.

Para la Argentina en cambio, sin perjuicio de reconocer problemas estructurales de competitividad de algunos de sus sectores industriales, las dificultades principales se originan en el hecho que los supuestos bajo los cuales se concluyó el Tratado de Asunción no pudieron cumplirse plenamente. En particular, se refiere a la coordinación macroeconómica y a la articulación de sectores productivos, específicamente previstos en el pacto original como parte integral del proceso que debía conducir primero a la unión aduanera y luego al mercado común. De allí que el argumento que el Tratado de Asunción no está plenamente vigente, esté presente en diversas declaraciones del Ministro Lavagna y también en el antes mencionado discurso del Presidente Kirchner, en Ouro Preto.

Lo concreto ahora es que, tras la Cumbre de Ouro Preto, habrá que seguir negociando una fórmula que contemple todos los intereses. La reafirmación de la validez estratégica del Mercosur y de su orientación como instrumento de transformación productiva de todos los países socios, debería facilitar el logro del necesario consenso. Para ello se requiere algo de imaginación técnica. Un análisis interesante, en tal sentido, es el que efectúa el ex Ministro de Hacienda del Brasil y actual profesor en la Fundación Getulio Vargas, Luiz Carlos Bresser-Pereira, con el sugestivo título "A Argentina pode ter razao", en Folha de Sao Paulo, del 20 de diciembre 2004. Precisamente, parte de la base que la unión aduanera prevista en el Tratado de Asunción, aún no existe.

Algunos elementos para encontrar una solución al problema podrían ser los siguientes:

Colocar la cuestión en el ámbito más amplio de la integración productiva en los principales sectores con mayores sensibilidades, en el plano del comercio y de las inversiones entre los socios del Mercosur.

Reconocer que nada impide dentro del actual marco legal del Mercosur, prever mecanismos de escape para los cuáles existe, en la experiencia del comercio internacional e incluso en otros acuerdos de integración regional, una amplia gama de opciones. El Tratado de Asunción efectivamente estableció un plazo para la aplicación de las cláusulas de salvaguardias originalmente establecidas. Pero en ninguna de sus disposiciones, prohíbe su utilización en el caso que así lo decidan los países miembros por medio de una Decisión del Consejo, que requeriría del consenso. Y no hay en la materia una fórmula única.

Establecer un mecanismo de escape, que necesariamente debería ser transitorio y para cuya aprobación en casos concretos, podrían requerirse procedimientos especiales que aseguren que su uso no fuera discrecional y arbitrario -por ejemplo, previendo en todos los casos, una opinión técnica fundada de la actual Secretaría-. Incluso podría preverse que el mecanismo de escape no podría afectar más de un determinado porcentaje de las importaciones originarias del Mercosur, por ejemplo, un 5%. Si se superara tal umbral, los procedimientos deberían ser más rigurosos e incluir el consenso de todos los socios.

Vincular tal mecanismo de escape, con la celebración de distintas modalidades de acuerdos sectoriales de integración productiva, que podrían contar a la vez, con facilidades financieras para aquellas empresas que presenten sus propuestas de reconversión a fin de participar plenamente del respectivo acuerdo sectorial.

Relacionar los acuerdos sectoriales -que deberían ser gubernamentales pero celebrados con la activa participación de los empresarios interesados- con el actual planteo de desarrollo de foros de competitividad que promuevan la integración de cadenas de valor orientadas a la exportación.

Avanzar en el desarrollo de reglas de juego, que contemplen los impactos negativos de asimetrías de dimensión económica y diferencias en las competitividades relativas de los socios. En particular, cobran importancia las que se refieren a los incentivos fiscales a la inversión, como así también a la neutralización de los efectos de políticas sectoriales que contribuyan a desnivelar el campo de juego en la competencia económica entre las empresas que operan en los distintos países miembros del Mercosur.

En el primer semestre de 2005 será preciso avanzar en algunas de las iniciativas acordadas en Ouro Preto, pero que requerirán de mayor elaboración a fin de adquirir su plena vigencia práctica -como son las que se refieren al fondo de convergencia estructural, a la creación del Parlamento del Mercosur y al doble cobro del arancel externo. Otras necesitarán una mayor difusión, a fin de que los empresarios puedan apreciar sus verdaderos alcances -como es el caso del Protocolo de Compras Gubernamentales, cuyo texto no figura en la página Web oficial del Mercosur (www.mercosur.org.uy)-.

Pero será sin dudas, la denominada cuestión de las salvaguardias -con todo lo que ella implica conforme se analizó más arriba- la que mayor atención demandará de los respectivos gobiernos, de los sectores empresarios y de los expertos.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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