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  Félix Peña

NEWSLETTER SOBRE RELACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES
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HORA DE BALANCE E INTERROGANTES:
¿El retorno de la simultaneidad en los frentes de negociaciones comerciales?


por Félix Peña
Noviembre 2004


La prórroga del plazo para las negociaciones de la Rueda Doha en la Organización Mundial del Comercio (ver este Newsletter, de agosto 2004) y el estancamiento en las negociaciones del ALCA, interrumpieron la simultaneidad en el desarrollo de los principales frentes negociadores comerciales en los que participa la Argentina.

Incluso, es posible que ese hecho haya contribuido a generar un cuadro poco propicio para concluir el 31 de octubre pasado -tal como estaba previsto-, la negociación del acuerdo interregional de asociación entre el Mercosur y la Unión Europea. Esta última habría perdido así uno de los incentivos para concretar el proyectado acuerdo. (ver este Newsletter, de octubre 2004).

En efecto, las tres negociaciones vinculadas entre sí por la cuestión agrícola, debían concluir simultáneamente a finales de este año. Ya está claro que ello no será así.

De hecho se ha abierto un período de transición. Es un momento propicio para que todos los países efectúen un balance sobre la experiencia acumulada hasta el presente y sobre el derrotero futuro. Es un ejercicio que también conviene profundizar en la Argentina, tanto desde la perspectiva del interés nacional, como del de cada uno de los sectores vinculados a la producción de bienes y a la prestación de servicios.

Mirando hacia el futuro inmediato, se observa una clara tendencia a restablecer la simultaneidad en los procesos negociadores. Si ello fuera así, ellas deberían concluir hacia finales del próximo año -como más temprano- y, teniendo en cuenta el tiempo que demandarán las respectivas aprobaciones parlamentarias, los acuerdos que eventualmente se logren recién entrarían en plena vigencia en el año 2007. Luego de la experiencia reciente, sin embargo, no cabe excluir plazos incluso más prolongados.

Un hecho relevante que incidirá en la evolución del principal frente negociador que sin duda es el de la OMC, es el resultado de las elecciones en los Estados Unidos. La administración del Presidente Bush ha manifestado un claro interés en concluir la Rueda Doha y, al mismo tiempo, en avanzar en acuerdos bilaterales y plurilaterales -tal es el caso del ALCA-.

Si bien aún no se conoce el nombre del nuevo Representante Comercial -e incluso no se excluye la posibilidad que el actual Representante, Robert Zoellick, sea confirmado en su cargo- todo indicaría que en los próximos meses el gobierno americano renovará su impulso a todas las negociaciones comerciales, incluyendo por cierto, el ALCA.

El control republicano en el Congreso debería facilitar la renovación en junio del Trade Promotion Authority (TPA), que es la autorización que tiene el Presidente para entablar y concluir negociaciones comerciales. Es prematuro, sin embargo, anticipar si tal renovación se efectuará en los mismo términos del TPA original o si, por el contrario, se introducirán modificaciones significativas.

Otro dato clave en el horizonte de las negociaciones comerciales en la OMC, será el tratamiento que el Congreso americano de en el 2006 a la actual Ley Agrícola -Farm Bill-, instrumento crucial en relación a la negociación en la OMC de la cuestión clave de los subsidios domésticos a los productos agrícolas.

Algunos frentes de tormenta pueden complicar, según sea su evolución en los próximos meses, tanto el desarrollo de las negociaciones en la OMC como la actitud del Congreso americano al respecto.

Entre ellos, cabe mencionar el de las relaciones comerciales con China, como consecuencia de las demandas de productores textiles de los EEUU en relación a los efectos que producirá el vencimiento, en diciembre próximo, del régimen de cuotas incluido en el Acuerdo de Textiles y Vestimentas firmado en la OMC en 1994. El gobierno chino ya ha reaccionado con energía ante tal posibilidad.

Un segundo frente de tormenta, es el de las distintas controversias comerciales que involucran a los EEUU con la Unión Europea, siendo las más relevantes los apoyos gubernamentales a la nueva generación de aviones, el cumplimiento por parte de los EEUU de fallos recientes del órgano de apelaciones de la OMC y la posición europea en relación a alimentos genéticamente modificados.

Otro hecho relevante a tener en cuenta, será el de la fuerte concentración de los países miembros de la Unión Europea -y de sus instituciones de gobierno- en terminar de asimilar la incorporación de los nuevos países miembros y su futura expansión -especialmente el complejo caso de Turquía-, y en concluir el proceso de entrada en vigencia de la Constitución Europea, solemnemente firmada a finales de octubre en Roma.

La Comisión Europea que presidirá José Manuel Barroso, recién entraría en funciones en diciembre, en la medida que la sustitución del controvertido candidato Rocco Buttiglione -reemplazado por el actual Canciller italiano Franco Frattini- logre finalmente -como se prevé- sortear la aprobación del Parlamento Europeo, institución que ha salido muy fortalecida ante la opinión pública con el desenlace del "affaire Buttiglione". A partir de esta experiencia, puede anticiparse un papel creciente del Parlamento en asuntos relevantes de la integración europea. Significa ello una contribución a atender las fuertes demandas por una mayor legitimidad democrática en la formulación de las decisiones comunitarias.

Pero es importante destacar, que no sólo los EEUU y la UE están viviendo, en estos meses, momentos de transición que tienen su incidencia en las negociaciones comerciales internacionales. También lo está el Mercosur. Las perspectivas de la próxima Cumbre de Ouro Preto, en diciembre, son aún inciertas.

Por un lado, se está negociando el denominado Protocolo de Ouro Preto II, que debería introducir modificaciones al aprobado hace diez años en la misma ciudad mineira. Por el momento se pueden anticipar tres escenarios posibles.

El primero, sería el de un Protocolo que no sólo incorpore las modificaciones institucionales que se fueron introduciendo en los últimos años -en particular, en relación a la Secretaría y al Comité de Representantes Permanentes, incluyendo la figura del Presidente que en la actualidad está a cargo de Eduardo Duhalde- sino que, además, se asuman compromisos que modifiquen o al menos complementen el mencionado Protocolo e, incluso, el propio Tratado de Asunción. Ello implicaría avanzar en la creación del Parlamento del Mercosur -o al menos en desarrollar las competencias de la actual Comisión Parlamentaria Conjunta-; perfeccionar los procedimientos para incorporación de normas del Mercosur en los respectivos derechos internos -intentando resolver así el problema que plantea el hecho que un cincuenta por ciento de las normas aprobadas desde la creación del Mercosur nunca entraron en plena vigencia-, e introducir algunos compromisos que contemplen las preocupaciones del gobierno y del sector empresario argentino, en relación a asimetrías y a "desnivelamientos del campo del juego", especialmente en materia de incentivos a las inversiones. En tal caso, el nuevo Protocolo sería relevante y no sólo en el plano institucional.

El segundo escenario, sería el de un nuevo Protocolo que se limite a incorporar las modificaciones ya introducidas a la estructura institucional del Mercosur. Es decir, que no tenga un valor agregado institucional significativo.

Un tercer escenario, sería el que la Cumbre se limite a formular pronunciamientos en relación a la futura evolución institucional, sin que se adopten nuevos compromisos jurídicos. Es decir, que las eventuales modificaciones a las instituciones y a las normas que ellas generen, quedarían para más adelante.

Por otro lado, se observa un creciente debate gubernamental y empresario sobre compromisos, instrumentos y reglas de fondo del Mercosur. El eje del debate está centrado en el tratamiento del impacto de asimetrías que afectan al comercio bilateral entre los dos socios principales, la Argentina y el Brasil, y en la forma de traducir a la realidad el objetivo de una integración productiva equilibrada. El gobierno argentino ha avanzado propuestas en torno a mecanismos compensatorios y válvulas de escape, y en relación a los incentivos a las inversiones y a sus efectos en el desplazamiento de capacidades productivas de un país al otro. Los textos concretos de tales propuestas no han sido publicados.

La posición del gobierno argentino con respecto al enfoque del Mercosur y a su futuro, fue planteada por el Ministro de Economía en su presentación en el reciente Coloquio anual de IDEA, el pasado 5 de noviembre en Mar del Plata. Puso énfasis en que debe ser concebido como un instrumento de integración productiva equilibrada.

Concretamente, el Ministro Lavagna sostuvo que "el Mercosur debe ser visto como nuestro mercado interno y la especialización industrial al interior de la unión aduanera, debe ser la base misma del proceso de integración. Este objetivo no se logra reduciendo aranceles internos, con ambiciosos y difíciles planes de coordinación macroeconómica. Se logra definiendo claramente que el objetivo es la industrialización equilibrada, el comercio intra-industrial, diseñando cadenas de valor, fijando objetivos cuantificables en la materia y ajustando las políticas a estos objetivos". Recuerda luego que ese fue el enfoque lanzado en 1986, "y es exactamente contrario al camino seguido en la implementación del Tratado de Asunción y en el Protocolo de Ouro Preto donde los instrumentos se independizaron de los objetivos". Agrega que "el Mercosur no debe, asimismo, ser visto como un mercado cerrado y autárquico sino como la base de especializaciones productivas amplias y, a su vez, como instrumento de negociación internacional en la OMC, el Sistema Global de Preferencias Comerciales (SGPC), el ALCA o la Unión Europea, por citar sólo los procesos que ya están en marcha". Concluye señalando que "afirmar nuestra inserción productiva y financiera al mundo es un objetivo irrenunciable" (ver el texto completo de la intervención del Ministro de Economía, en www.mecon.gov.ar).

Por su parte se observan posiciones dispares en el Brasil. El gobierno ha reafirmado su voluntad de avanzar en la construcción del Mercosur. Altos funcionarios del área política del gobierno han efectuado manifestaciones claras en tal sentido (ver este Newsletter, de septiembre 2004). Pero no se conoce aún, al menos en público, la reacción de Brasilia a las propuestas que adelantara el Ministro Lavagna en su visita a esa capital en el mes de octubre. Hay indicaciones de dificultades en aceptarlas, al menos tal como ellas habrían sido formuladas.

A su vez, en el sector empresario se han adelantado posiciones que, de concretarse, podrían introducir una imagen de retroceso en la evolución del Mercosur. Si ello fuera así, no dejaría de tener un impacto al menos en las negociaciones con la Unión Europea, ya que ésta siempre asumió que el Mercosur es una unión aduanera, como paso previo a un mercado común.

El principal pronunciamiento en tal sentido se produjo casi simultáneamente con la asunción a la Presidencia de la FIESP de Paulo Skaf -en un acto de alto perfil político, realizado el pasado 8 de noviembre, con la presencia de empresarios argentinos, entre otros 2.000 invitados y que contara con la participación del Presidente Lula, de diez Ministros y seis Gobernadores-.

Fue el nuevo Director de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior de la FIESP, Roberto Gianetti da Fonseca, quien instaló el cuestionamiento de fondo sobre el Mercosur en su formato de unión aduanera. En declaraciones a la prensa -en particular, en Valor Económico del 12 de noviembre- el ex Secretario Ejecutivo de la Cámara de Comercio Exterior (CAMEX) durante la última parte del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, señaló que es necesario retroceder el Mercosur a un área de libre comercio.

Reflejaría la posición de empresarios brasileros en el sentido que, tal como está, el Mercosur es un "ancla" que afecta al Brasil en las negociaciones comerciales, impidiendo acuerdos bilaterales con los grandes mercados, como son los Estados Unidos y la Unión Europea. Es una posición similar a la que planteara en el pasado el Ministro Domingo Cavallo y también, durante la última campaña presidencial en el Brasil, José Serra, quien acaba de ser electo Prefecto de Sao Paulo.

Gianetti da Fonseca no ofrece precisiones en sus declaraciones. No señala, por ejemplo, si ello debería implicar una modificación del Tratado de Asunción. De todas formas, cualquier decisión al respecto requeriría del consenso de los cuatro socios. Podría incluso especularse que se trata de una posición negociadora frente a las propuestas adelantadas por el gobierno argentino y también por sectores empresarios de nuestro país.

En todo caso, la idea de un eventual retroceso a una fase de zona de libre comercio debería ser examinada en detalle en los demás países socios, tomando en cuenta sus repercusiones sobre la imagen externa del Mercosur y sobre los alcances de las preferencias económicas ya negociadas. Podría implicar complejas negociaciones sobre reglas de origen específicas, ya que ellas están presentes en prácticamente todas las zonas de libre comercio hoy existentes, tales como el NAFTA y los demás acuerdos firmados por los Estados Unidos con países de la región, e incluso de fuera de la región.

Este debate de fondo sobre el futuro del Mercosur, estará sin duda presente en la próxima reunión de la Coalición de Empresarios de la Argentina y del Brasil, a realizarse los días 24 y 25 de noviembre en Buenos Aires, ocasión en la que también estará presente el Canciller Celso Amorim.

Precisamente la Coalición fue lanzada por una iniciativa de los Cancilleres Bielsa y Amorim, en una reunión realizada en Sao Paulo el pasado 14 de octubre. Participaron destacados empresarios de los dos países. El comunicado de prensa publicado por Itamaraty -el único texto publicado está en portugués, idioma en el que habría sido redactado-, señala que: "No contexto atual de crescimento das economias dos dois países, a coordenação empresarial para o aprofundamento da integração dos respectivos setores industriais representa passo fundamental para fortalecer a competitividade dos produtos brasileiros e argentinos no mercado internacional.
Os empresários brasileiros e argentinos reconhecem os benefícios econômicos já obtidos com a integração entre seus países e consideram que o processo deve ser fortalecido. Em apoio ao impulso político dado pelos respectivos Governos à integração econômica bilateral, os setores privados brasileiro e argentino propuseram a criação de uma Coalizão Empresarial, a fim de promover a expansão da produção, do comércio, da tecnologia e, conseqüentemente, da geração de empregos.
Nesse sentido, a Coalizão Empresarial Brasileiro-Argentina terá por objetivo a promoção do diálogo entre os meios empresariais dos dois países, o aprofundamento crescente da integração econômica, o estabelecimento ou fortalecimento de cadeias produtivas entre os dois países e o apoio aos respectivos Governos no desenho de estratégias comuns de desenvolvimento e de negociação nos foros econômico-comerciais internacionais.
A criação da Coalizão Empresarial Brasileiro-Argentina constitui aporte fundamental dos empresários de ambos os países para maximizar os benefícios e transformar os desafios da integração em oportunidades concretas de crescimento e prosperidade para nossos países (ver el texto completo del comunicado de prensa, en www.mre.gov.br) .

Finalmente, otro hecho a destacar es que el próximo 9 de diciembre, en Lima, se realizará una Cumbre Sudamericana, en la que se lanzaría formalmente el proceso de constitución de una Comunidad Sudamericana de Naciones -el nombre aún no estaría consensuado- que, según el propio Canciller Amorim, debería reforzar la capacidad de negociación de los países de la región (ver al respecto, La Nación, del domingo 14 de noviembre, 2004). En principio, se trataría de una iniciativa de alcance político, que luego deberá ser concretada en compromisos en campos tales como el de la energía, la infraestructura física y el financiamiento. Su alcance real dependerá del contenido de tales compromisos, así como de la efectividad y eficacia de los acuerdos de libre comercio entre los países de la región, en particular, entre los del Mercosur y la Comunidad Andina.

Es en el contexto de los hechos y debates mencionados, que cabrá observar los próximos pasos que se den en la dirección de restablecer la sincronización entre los distintos frentes de negociaciones comerciales en los que participa la Argentina.

De todos ellos, el que más habrá que tener en cuenta en lo inmediato, será el que se refiere al futuro del Mercosur. La elección del Uruguay, con el triunfo del Frente Amplio, contribuye por un lado, a acrecentar la voluntad política de los gobiernos en impulsar el Mercosur en la dirección establecida por el Tratado de Asunción, aún cuando sea necesario adaptar los métodos de trabajo y los instrumentos principales, a la experiencia acumulada en los últimos años y a las nuevas realidades nacionales, regionales y globales.

Pero por el otro lado, los planteamientos efectuados recientemente en el sector empresario del Brasil, podría estar indicando que el Mercosur se aproxima a una nueva crisis existencial. Es decir, que en vísperas del relanzamiento de las negociaciones comerciales internacionales en la OMC, con los Estados Unidos en torno al ALCA -o de una nueva versión del proyecto original- y con la Unión Europea, lo que de hecho se estaría cuestionando es si los países miembros deben negociar como un conjunto o individualmente.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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