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  Félix Peña

NEWSLETTER SOBRE RELACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES
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LECCIONES DE UNA EXPERIENCIA:
La negociación Mercosur-Unión Europea no logró su objetivo


por Félix Peña
Octubre 2004


Finalmente no fue posible lograr un acuerdo. En efecto, en Lisboa, el 20 de octubre, el Mercosur y la Unión Europea debieron constatar que no podían concluir, como estaba originalmente previsto, el acuerdo de asociación bi-regional. Se suponía que debía firmarse antes del 31 de octubre (ver este Newsletter, septiembre 2004).

En su comunicado final (ver la nota de prensa nº 487 del 20 de octubre de la Cancillería del Brasil, país que ejerce la Presidencia Pro-Tempore del Mercosur, en www.mre.gov.br), ambas partes reiteraron la prioridad de su relación estratégica y, en ese contexto, la de la negociación de un acuerdo de asociación inter-regional. Reconocieron que aún será necesario hacer mucho más a fin de alcanzar un acuerdo con un nivel de ambición que refleje tal importancia estratégica.

Acordaron realizar una reunión de coordinadores antes de fin de año a fin de preparar una nueva reunión ministerial a realizarse en el primer trimestre de 2005. No fijaron fecha para la conclusión del acuerdo.

La posición oficial es que no hubo un fracaso. En tal sentido, en París, dos días después de la reunión de Lisboa, Celso Amorim, el Canciller del Brasil - interpretó de la siguiente forma sus resultados: "Não houve fracasso na reunião de Lisboa. O fracasso está na cabeça das pessoas e não corresponde à realidade. (...) Esta negociação é muito complexa. O Brasil nunca teve uma negociação deste tipo. Nunca chegamos ao ponto a que nós chegamos agora com a União Européia. Nós estamos em pleno acordo sobre o arcabouço conceitual que deve continuar prevalecendo nas negociações. Ninguém pôs em dúvida esse arcabouço - ao contrário, de certa maneira, do que aconteceu na ALCA, em que se achou que havia um arcabouço definido em Miami e depois surgiram dúvidas. Sem pôr culpa em quem quer que seja, mas surgiram dúvidas sobre a interpretação de Miami. Neste caso, não. Nós sabemos o que estamos negociando, sabemos como se poderá chegar a um acordo, mas há diferenças sobre números, sobre o que fazer em relação a cada setor específico, o que é normal numa negociação. (...) Se você considerar que esta negociação só começou para valer em novembro do ano passado, acho que esta negociação avançou muito, até em termos de conhecimento interno, ao testar setor por setor, para saber até que ponto se pode ir, em especial quando há algum sacrifício. Isto é verdade para eles também. Acho que não houve fracasso; houve avanço importante, foi uma reunião muito produtiva. (...) Quanto aos prazos, eles são apenas metas indicativas. (...) Continuo com o mesmo otimismo; e também com confiança, que é mais do que otimismo" (ver la nota de prensa nº 491 del 22 de octubre de la Cancillería del Brasil, en www.mre.gov.br).

Sin embargo, en general la prensa, especialmente la del Brasil, calificó el resultado como un fracaso (ver en particular, la cobertura el 21 de octubre, en los diarios Valor Económico, O Estado de S.Paulo y Folha de S.Paulo).

Es la opinión que ha predominado en muchos de los analistas e, incluso, de los medios empresarios.

Dada la voluntad política de continuar negociando y casi diez años después de firmado el Acuerdo marco de Madrid (1995) entre la Unión Europea y el Mercosur -punto inicial que condujo al proceso negociador a partir de 1998- es posible plantear algunas preguntas en torno a la experiencia acumulada en el camino ya recorrido, a fin de llegar al ambicioso objetivo de concretar una asociación estratégica bi-regional con contenido político y económico relevante.

Cabe tener presente que ambas regiones han reconocido desde el comienzo el valor político y estratégico -y no exclusivamente económico y comercial- de la asociación bi-regional, así como lo difícil que resultaría lograr que las negociaciones culminaran con éxito en los plazos establecidos.

Las negociaciones han sido efectivamente largas, complejas y, sobre todo, arrítmicas. Por momentos han entrado en prolongadas mesetas sin acciones relevantes. Hasta la etapa final han predominado dificultades e incertidumbres. Sin embargo, si se siguió insistiendo casi hasta el último momento en el plazo del 31 de octubre, es probablemente porque los negociadores estimaron que iban a poder concluir al menos un primer acuerdo, que luego requeriría negociaciones adicionales a la luz de los resultados de las de la Rueda Doha en la OMC. Es quizás en esa perspectiva que se explica la calificación de fracaso del esfuerzo negociador.

A veces se ha generado la sensación, quizás incorrecta, que ninguna de las partes podía reconocer que no estaba en condiciones de llegar a un acuerdo, al menos efectuando las concesiones mínimas que la otra parte podía considerar como aceptable. La ausencia de un suficiente stock de concesiones mínimas puede explicar la referencia que el comunicado de prensa de Lisboa efectúa sobre el nivel de ambición que no se pudo alcanzar.

Incluso, el seguimiento de las negociaciones por los medios de comunicación -muchas veces la única fuente accesible para quienes no fueran negociadores- dejaba la impresión -quizás también incorrecta- de que la principal preocupación de cada parte era hacer recaer sobre la otra la responsabilidad de un eventual fracaso. Y en última instancia, ambas partes parecían coincidir, por distintos motivos, en evitar que se instalare la idea de que el no cumplimiento del plazo proclamado pudiera ser visualizado como un fracaso.

Las principales dificultades enfrentadas en estas negociaciones han tenido que ver, entre otros factores con:

  • el grado de ambición en los objetivos perseguidos -un acuerdo de asociación estratégica, asentado sobre tres pilares, uno político, el otro de cooperación económica y el tercero, de libre comercio entre dos uniones aduaneras con distintos grado de avances reales en su evolución-;

  • las pronunciadas asimetrías entre ambas partes -definidas en términos de dimensión económica de los respectivos espacios regionales y de grado de desarrollo relativo de sus miembros-;

  • las también fuertes diferencias en el valor relativo y el grado de prescindibilidad, de cada región con respecto a la otra, en particular en términos de seguridad, de comercio, de inversiones y de progreso técnico;

  • las diferencias institucionales -existencia, en el caso de la Unión Europea, de un órgano común que negocia en nombre del bloque económico bajo un mandato establecido por los países miembros y, en el otro, el del Mercosur, la coordinación rotativa de las negociaciones a cargo de un país miembro en ejercicio de la presidencia semestral y sin intervención de un órgano técnico que asegure la continuidad y que exprese la visión de conjunto de los socios-, y

  • la simultaneidad de las negociaciones con las desarrolladas -sobre agendas similares- en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio y en el del ALCA, esto es con los Estados Unidos, país con especial gravitación política y económica tanto en el Mercosur como en la Unión Europea.

Sin perjuicio de muchas otras, algunas de las preguntas más relevantes a responder a la luz de los resultados alcanzados, parecerían ser las siguientes:

  • ¿es que los métodos de trabajo y de articulación de intereses que se han empleado en el desarrollo de las negociaciones, han estado adaptados a las complejidades y ambición de los objetivos procurados?;

  • ¿se ha logrado reflejar a través de los mecanismos de negociación empleados, la visión política y estratégica que ambas partes han proclamado formalmente como orientadora de la construcción de la asociación bi-regional?;

  • ¿han estado suficientemente vinculadas entre sí, las negociaciones desarrolladas en torno a los tres principales pilares de la asociación bi-regional, esto es, el político, el de la cooperación, y el del espacio de libre comercio en el marco de la normativa de la OMC?;

  • ¿ha habido una razonable continuidad en los equipos negociadores y, además, en el caso concreto del Mercosur, un grado adecuado de coordinación tanto en la definición de los objetivos a alcanzar, como en la de los contenidos concretos de las negociaciones?;

  • ¿es el de las Cumbres periódicas entre el Mercosur y la Unión Europea -desarrolladas en el marco de la Cumbre más amplia y, por lo tanto, heterogénea entre la Unión Europea y América Latina- un mecanismo idóneo para asegurar un suficiente y real impulso político a la construcción de una asociación bi-regional con las características antes mencionadas -al menos con las modalidades concretas con las cuales ellas se han desarrollado?;

  • ¿la participación de la sociedad civil y de sus representantes -especialmente, los parlamentos y las instituciones empresarias y sindicales-, ha sido la adecuada para reflejar los intereses de todos los potenciales ganadores y perdedores de ambas regiones, y para lograr construir un consenso que aspire a contar con una legitimidad social sustentable?;

  • ¿se ha asegurado un grado elevado de transparencia sobre las negociaciones, a fin de permitir su seguimiento y decodificación por las respectivas sociedades civiles, sectores interesados y medios académicos, diseminando a través de Internet y en forma oportuna, los proyectos de textos -como ocurriera en el caso del ALCA- y las respectivas ofertas negociadoras -como es frecuente en la actualidad en diferentes países?;

  • ¿qué impacto han tenido en el desarrollo de las negociaciones bi-regionales, tanto las dificultades para avanzar en el cumplimiento de la agenda acordada en Doha para las negociaciones comerciales multilaterales -con la consiguiente postergación de los plazos-, como el estancamiento producido en los últimos meses en las negociaciones hemisféricas con los Estados Unidos en el ámbito del ALCA?;

  • ¿se han extraído suficientes consecuencias prácticas -tanto en el plano de las negociaciones gubernamentales, como en los de las diplomacias empresaria y académica- de la dimensión triangular de la relación que en materia política y estratégica, y en el plano de la competencia económica, del comercio y de las inversiones, existe -y en realidad ha existido siempre- entre los países miembros del Mercosur, los de la Unión Europea y los Estados Unidos?

  • ¿se han explorado todas las opciones que permite el marco establecido por las reglas de juego de la OMC, como por ejemplo, para concluir un primer acuerdo conteniendo un "stock preferencial" inicial suficiente a fin de cumplir con el artículo XXIV del GATT-1994 y abrir luego un proceso negociador pautado -agenda negociadora y cronograma-destinado a profundizar dicho "stock preferencial" a la luz de los resultados de la Rueda Doha -esto es, un "stock preferencial Doha-plus"?;

  • ¿se han explicitado en forma suficiente a las respectivas opiniones públicas -incluyendo sus legítimos representantes en los Parlamentos- los criterios utilizados para apreciar el valor de los resultados que se aspira alcanzar con las negociaciones bi-regionales, en particular, en términos de inversiones que faciliten la transformación productiva y la integración económica entre los países miembros del Mercosur?, y

  • ¿ha existido una correlación entre el interés formalmente atribuido por ambas partes a la construcción de la asociación bi-regional y la energía política de alto nivel realmente empleada para lograr tan ambicioso objetivo?

Las respuestas a estas preguntas y a otras que puedan surgir del necesario debate público sobre la experiencia acumulada por las dos regiones en estos últimos años -tras decenas de reuniones, incluyendo las del más alto nivel político, con cientos de horas de negociaciones y fuertes expectativas generadas-, permitirán enriquecer la nueva etapa de las relaciones entre la Unión Europea y el Mercosur, abierta como consecuencia de la reunión de Lisboa.

Sin pretender responder aún tales preguntas, pueden identificarse por lo menos tres causas sustantivas y tres metodológicas para explicar los resultados obtenidos -además de las conocidas diferencias en relación al comercio agrícola, que en buena medida debían ser resueltas en las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC-.

Las causas sustantivas podrían tener que ver, en primer lugar, con la baja importancia relativa del Mercosur para la UE en comparación, por cierto, a otras prioridades de mayor valor estratégico y económico, como las resultantes de la ampliación -incluso, los incentivos para negociar podrían haber disminuido al estancarse las negociaciones del ALCA- En segundo lugar, con el impacto en las negociaciones de las ya mencionadas profundas asimetrías de dimensión económica y grado de desarrollo entre una región y otra. Y en tercer lugar, con la percepción europea de un Mercosur poco creíble y que en ciertos temas habría puesto de manifiesto dificultades de articulación en torno a la agenda negociadora -como por lo demás también ocurriera en algunas cuestiones en la propia UE-.

En cuanto a las causas metodológicas, las principales podrían relacionarse con, en primer lugar, las asincronías en los avances en los otros dos frentes negociadores importantes para la UE y el Mercosur, esto es, la OMC y el ALCA. Recordemos que en los tres casos se había previsto concluir al final de este año. En segundo lugar, con discontinuidades y fragmentaciones en la conducción de las negociaciones, especialmente del lado del Mercosur, como consecuencia de su perfil institucional. Y en tercer lugar, con una cierta desconexión operativa entre la visión política y estratégica de alto nivel -en particular en el caso de la UE, tal como se reflejara en las Cumbres recientes- y lo que ocurría en las negociaciones. Ha flotado la sensación de un insuficiente oxígeno político para las negociaciones por la parte con más responsabilidades políticas debido a su mayor dimensión y grado de desarrollo relativo.

Lo recomendable ahora es que, al continuar negociando, ambas regiones evalúen y capitalicen la experiencia acumulada en los años recientes. El sector empresario debería tener un papel significativo en esta evaluación y en la formulación de cursos de acción que permitan lograr un acuerdo, a la vez equilibrado y razonablemente ambicioso. El interés por así hacerlo, al menos del lado del empresariado del Mercosur, debería estar vinculado con el hecho que otras regiones y países -como es el caso concreto de Chile- ya han logrado un acceso preferencial para sus bienes y servicios en el mercado de la Unión Europea.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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