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  Félix Peña

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UNA NEGOCIACIÓN CON SUSPENSO:
Esfuerzos de última hora en la negociación Mercosur-Unión Europea


por Félix Peña
Septiembre 2004


Difícil pero aún posible. Ese es la síntesis del diagnóstico que se puede efectuar sobre si finalmente se concluirá el acuerdo de asociación bi-regional entre el Mercosur y la Unión Europea, antes del 31 de octubre próximo. Como se sabe esa es la fecha en que termina el período de la actual Comisión Europea. La nueva Comisión, bajo la presidencia del portugués José Manuel Barroso asume el 1º de noviembre. El francés Pascal Lamy, actual Comisario a cargo de las negociaciones comerciales internacionales de la Unión Europea, será sustituido por el inglés Peter Mandelson, quien ha sido Ministro de Comercio del Reino Unido.

Las negociaciones llevan ya seis años -o nueve si se considera como punto de partida el acuerdo-marco celebrado en 1995 en Madrid- y no tienen precedente a escala internacional. En efecto, su objetivo es establecer una zona de libre comercio -con una modalidad compatible con lo previsto al respecto en la Organización Mundial del Comercio, concretamente por el artículo XXIV del GATT-1994- que incluye 29 países organizados en dos grandes bloques económicos y que tendría, a valores actuales, un PBI de diez trillones de dólares y 677 millones de habitantes.

Las dificultades inherentes al logro de un objetivo tan ambicioso, se amplifican como resultado de las profundas asimetrías de dimensión económica y grado de desarrollo entre ambas regiones, así como por las diferencias significativas que existen en la relevancia relativa que cada región tiene para la otra, y de la que un acuerdo de asociación tendría para cada una de ellas.

El hecho que el Mercosur no haya podido avanzar significativamente en sus objetivos iniciales de constituir una unión aduanera como paso previo a un mercado común, también ha contribuido a generar complicaciones en el proceso negociador. Además, los incentivos a negociar de cada una de las regiones son diferentes y tienen distinta intensidad.

Incluso, existen signos visibles de que en ambos lados se ha ido perdiendo el entusiasmo inicial por concluir las negociaciones bi-regionales. Se ha observado en los últimos tiempos, tanto entre los negociadores, los gobiernos y los sectores empresarios, una cierta "fatiga negociadora", la sensación de que si no se concluyen las negociaciones, los efectos no serían significativos. O que, en todo caso, sea preferible postergar la fecha de conclusión, antes que cerrar un acuerdo poco atractivo para unos y otros, el que, incluso, podría comprometer los intereses recíprocos en las negociaciones multilaterales en la OMC.

Es difícil entonces que se pueda concluir el acuerdo bi-regional en los plazos originalmente previstos, pues el tiempo que queda es corto y subsisten las dudas -e incluso resistencias- en ambos lados con respecto a lo que se conoce sería el contenido preferencial del acuerdo que se logre. Son dudas referidas a las equivalencias de las concesiones recíprocas -por ejemplo, entre el valor de las aperturas que los países del Mercosur logren en la Unión Europea para sus productos agrícolas, y el de las aperturas que otorguen en materia de compras gubernamentales y de servicios-, a la extensión de las cuotas arancelarias y, sobre todo, a sus modalidades y condicionalidades.

Pero si bien difícil, es sin embargo aún posible que el acuerdo se concluya antes del 31 de octubre, pues la reciente visita de Pascal Lamy a Brasilia -estuvo allí el domingo 12 de septiembre- puso de manifiesto su interés en agotar los esfuerzos para concluir un acuerdo antes de terminar su actual mandato. Lamy ha comprometido mucho de su tiempo y de su prestigio como negociador en el logro de este acuerdo bi-regional. Es por lo demás, una personalidad relevante que le interesa cuidar su futuro en Francia. En el lenguaje directo que le gusta utilizar para precisar las opciones en los momentos culminantes de cualquier negociación comercial internacional, señaló que había hecho el largo viaje desde las islas Fiji, en el Pacífico, para estar sólo nueve horas en Brasilia, a fin de saber si debía decirle al Canciller Amorim un "adiós" o un "hasta luego", y que partía habiéndole dicho "hasta luego". Ha sido, quizás, la señal más fuerte en la dirección de la posibilidad de concluir un acuerdo en octubre.

Y también es posible, pues el acuerdo que se logre no necesariamente agotará el proceso negociador entre ambas regiones, ya que habrá mucho espacio para ampliar el stock preferencial inicial, especialmente a la luz de los resultados de las actuales negociaciones comerciales multilaterales en el ámbito de la OMC, previstos ahora para finales de 2005 o para el 2006. La clave ahora será poder avanzar en los próximos días y semanas -dado el eslabonamiento del cronograma previsto- hacia un punto de equilibrio entre los intereses de ambas partes -y dentro de la Unión Europea como del Mercosur- a fin de poder presentar un acuerdo -firmado o quizás inicialado- que a la vez sea relevante y compatible con la figura de zona de libre comercio en la OMC -figura que como en el caso de la de la unión aduanera, deja mucho espacio para construcciones híbridas, pero que, sin embargo, supone el cumplimiento de ciertos requisitos mínimos, por ejemplo, en términos de la liberación de los sustancial del intercambio de bienes, dentro de un período de tiempo, normalmente estimado en diez años-.

Por cierto que si no se logra concluir el acuerdo a finales de octubre próximo, ello no implicaría necesariamente el fin del actual proceso negociador. Incluso es posible que los negociadores hagan todo lo necesario para evitar la palabra fracaso -y sobre todo su imagen-. Pero subsisten fuertes incertidumbres sobre el impacto que tendrá el cambio de la Comisión Europea y, en particular, la incidencia que en el futuro tendrán los intereses de los nuevos países miembros, algunos de ellos con marcados intereses agrícolas, como es el caso de Hungría y Polonia. Puede incluso haber dificultades en la aprobación de un nuevo mandato negociador -si es que ello fuera considerado necesario- y, en todo caso, ello puede traducirse en demoras significativas en las negociaciones.

Al respecto, cabe tener en cuenta que en materia de negociaciones comerciales internacionales -en las que juegan mucho el conocimiento y la confianza recíproca que sepan construir los respectivos negociadores- la discontinuidad de los interlocutores pueden siempre generar complicaciones y, como mínimo, dilaciones en el tiempo. Es por ello que, en general, los países tratan de que sus negociadores comerciales cambien lo menos posible. E incluso en algunos casos, ponen al frente de sus relaciones internacionales, especialistas con fuerte experiencia en el campo de las negociaciones comerciales internacionales, como ha sido el caso de los cuatro últimos Cancilleres que el Brasil ha tenido desde 1992. En el caso europeo, el nuevo Comisario Peter Mandelson, es sin lugar a dudas, un experimentado negociador. Sin embargo ¿si no se logra la meta de octubre, se podrán mantener la visión política y el espíritu que son necesarios para que este tipo de negociaciones tengan éxito? Probablemente será preciso renovarlos. Y es prematuro anticipar qué ocurrirá al respecto con el período que se inicia en la Unión Europea con la instalación de la Comisión Barroso.

En su visita a Brasilia, Pascal Lamy acordó con Celso Amorim -el Canciller del Brasil que coordina las negociaciones por el Mercosur, por ejercer su país durante este semestre la Presidencia Pro-Tempore-, el procedimiento que eventualmente debería permitir concluir las negociaciones en el plazo originalmente previsto.

El punto central de lo acordado se refiere precisamente a cambiar una metodología cuestionada por el Mercosur y que había conducido, en la práctica, al fracaso de las más recientes reuniones del Comité de Negociaciones Bi-regionales. La metodología que en los hechos aplicaron los negociadores europeos, consistió en ir presentando informalmente ofrecimientos parciales: la técnica del salame en rodajas. El argumento europeo era que tampoco el Mercosur hacía una oferta global y completa. Como resultante de la reunión de Brasilia, se fijó una fecha -el 24 de septiembre- para que ambas partes intercambien sus ofertas globales y completas en todas las cuestiones de la agenda negociadora.

En ambos casos, además, se han comprometido a mejorar sus respectivas ofertas -tanto en bienes, como servicios, inversiones y compras estatales- además de presentarlas por escrito y completas.

Si la evaluación de las presentaciones fuere positiva, se prevé realizar una reunión del Comité de Negociaciones Bi-regionales en la primera semana de octubre. Y si también allí se avanzara, el proceso negociador podría culminar en una reunión ministerial en los últimos días de octubre -sería entre el 20 y el 24 de octubre-.

Como ha señalado la Cancillería argentina en una nota informativa distribuida a los miembros de su Consejo de Comercio Internacional, el cronograma fijado en Brasilia tiene un carácter provisional y hay un encadenamiento entre cada paso que depende del grado de satisfacción que se produzca en ambas partes. Cabe destacar que la Secretaría de Relaciones Comerciales Internacionales, a cargo del Embajador Martín Redrado, ha brindado una información amplia y detallada sobre esta fase eventualmente final de las negociaciones, a través, en particular, de su Consejo de Comercio Internacional. No existe, en cambio, suficiente información en las páginas Web oficiales.

En la perspectiva europea, por el lado del Mercosur tal mejoramiento debería implicar llegar al 90% en la oferta de bienes -frente a la última oferta que alcanzó el 88%-. Se considera ello posible. Sin embargo, el Mercosur probablemente insistirá en que su cronograma de apertura comercial sea más lento que el europeo. Es decir, que se aplique el criterio de tratamiento especial y diferenciado, dadas las asimetrías de desarrollo económico existente entre ambas regiones. También falta lograr acuerdos en cuestiones sensibles como son las reglas de origen, las salvaguardias y la admisión temporaria.

El Mercosur debería además -siempre en la perspectiva europea- ampliar su oferta en compras gubernamentales y servicios. En compras gubernamentales, de acuerdo a lo trascendido, el Mercosur podría ir más allá de una oferta de transparencia. Al concluirse esta nota, no estaba claro aún el alcance de la eventual oferta, ni si había consenso al respecto entre los socios del Mercosur. Ella podría incluir un margen de preferencia del 3% a favor de empresas europeas en el acceso a determinadas compras públicas y mediante un procedimiento especial de consultas. Se trataría, en todo caso, de una preferencia aplicable a compras de los gobiernos centrales -no incluyendo por tanto las provincias, ni los municipios ni las empresas públicas, siendo esto último importante en el caso del Brasil.

En materia de servicios, la expectativa de la Unión Europea -también especialmente en el caso del Brasil- se refiere prioritariamente a los de telecomunicaciones, financieros, marítimos y medio-ambientales. El Mercosur considera que ha anticipado ofertas que son GAT's-plus. Según evolucione la negociación global, tal oferta podría eventualmente mejorarse en servicios de seguros, bancarios y de telecomunicaciones.

En la perspectiva del Mercosur, el mejoramiento de la oferta europea debería ser notorio en el caso de los productos agrícolas y en los agroindustriales. Se trata no sólo de la amplitud de las cuotas arancelarias, pero también de sus condicionalidades y de cómo ellas serán administradas. La Unión Europea ha dejado trascender su disposición a aumentar cuotas de carnes vacunas, de pollos, de bananas, de etanol.

En materia de servicios, la expectativa del Mercosur es en torno a una mejora en materia de movimiento temporal de personas físicas, especialmente en cuanto a las profesiones y actividades incluidas.

Las empresas con intereses actuales o potenciales en la competencia económica que se desarrolla en el espacio conformado por el Mercosur y por la Unión Europea, deberían seguir con fuerte atención la evolución de esta etapa eventualmente final de las negociaciones del acuerdo de libre comercio. Si bien los resultados son inciertos, es posible -no necesariamente probable- que el acuerdo finalmente se concluya a fines de octubre. Y, en tal caso, mucho de sus contenidos, de sus modalidades y ritmos de aplicación, de su potencial de generar ganadores y perdedores, será determinado en esta última fase negociadora.

La experiencia de otras negociaciones comerciales internacionales, indica que la final es la etapa que requiere de una mayor alerta y atención por parte de las empresas a fin de lograr que sus intereses -sean ellos ofensivos o defensivos- estén debidamente contemplados en los resultados que se logren.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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