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  Félix Peña

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EN LA OMC SE HA DADO UN PASO EN LA BUENA DIRECCIÓN:
La atención se concentrará en la negociación con la Unión Europea.


por Félix Peña
Agosto 2004


En Ginebra, la reunión del Consejo General de la OMC, concluyó con la aprobación por consenso del marco para el desarrollo de las negociaciones comerciales iniciadas en Doha.

Como en toda negociación, los resultados no han sido los ideales, pero sí los posibles. Se ha abierto ahora el camino para que las negociaciones comerciales globales culminen, eventualmente, en ocasión de la reunión ministerial prevista para fin del año próximo, en Hong Kong.

La importancia del acuerdo logrado en la madrugada del 1º de agosto, puede medirse a la luz de los pronósticos sombríos que predominaban sólo horas antes. Lo que estaba en juego era, en opinión de muchos negociadores y analistas, el propio futuro del sistema comercial multilateral global institucionalizado en la OMC.

De no lograrse un acuerdo en Ginebra, se consideraba difícil retomar las negociaciones en plazos razonables. Por el contrario, se visualizaba un escenario de estancamiento del proceso negociador que podía comprometer la solidez de la propia OMC. Un fracaso en Ginebra, por lo demás, introduciría un fuerte elemento de incertidumbre en los mercados con respecto a la evolución futura de la economía mundial.

La importancia del sistema de la OMC para los países en desarrollo, acaba de ponerse en evidencia una vez más, con los resultados que han trascendido del panel sobre los subsidios cruzados al azúcar, que habrían favorecido al Brasil y otros países en su reclamación contra la Unión Europea.

En la reunión de Ginebra, la agricultura estaba en el centro de la agenda negociadora. Continuará estando hasta que las actuales negociaciones culminen. Lo que se logró es un acuerdo sobre los objetivos a lograr y los métodos para negociar. Si bien ello es un paso en la buena dirección, el camino a recorrer es aún largo y muy complejo.

De lo que se trata ahora es de definir metas específicas, lo que implica el traducir los objetivos pactados en compromisos cuantitativos, con cronogramas y plazos exigibles. Ello es particularmente importante para la cuestión de los subsidios a las exportaciones y las medidas de apoyo a la producción. No será fácil si se tienen en cuenta, tanto el número amplio de países miembros -en la actualidad 147, pero en el futuro serán más aún-, los intereses divergentes entre los distintos grupos de países -todos ellos reflejando alianzas de geometría variable y muy cambiantes-, y la interacción entre las distintas cuestiones que componen la agenda negociadora -si bien se logró finalmente dejar de lado cuestiones muy sensibles, como las vinculadas a inversiones, competencia económica y compras gubernamentales, que habían producido, entre otras causas, el fracaso en septiembre pasado de la reunión ministerial de Cancún-.

Los intereses nacionales de la Argentina han sido, en lo esencial, salvaguardados. Así lo han destacado los negociadores nacionales, encabezados por el Embajador Martín Redrado.

En primer lugar, por el hecho que los resultados de la reunión de Ginebra permiten continuar con las negociaciones y fortalecen el sistema de la OMC.

En segundo lugar, por haberse logrado acuerdos que pueden considerarse satisfactorios en relación a los denominados "intereses ofensivos" del país, esto es, los relacionados con el comercio de productos agrícolas, tanto en lo que se refiere al compromiso de la eliminación total de los subsidios a las exportaciones, como a la reducción sustancial de los subsidios internos a la producción y al acceso a los mercados. Para un detalle de lo acordado en materia agrícola, así como también para una evaluación de los resultados, consultar el Boletín nº 29 del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales -INAI-, sobre el "Estado de Situación de las Negociaciones", del 11 de agosto 2004 (www.inai.org.ar).

El texto aprobado en Ginebra (Documento WT/GC/W/535, puede ser consultado en español aquí; para un análisis, ver la nota "WTO: July Framework Agreed at Eleventh Tour", en la publicación del Internacional Centre for Trade and Sustainable Development -ICTSD-, Bridges, Weekly Trade News Digest, vol. 8, number 27, del 2 de agosto 2004, en www.ictsd.org), incluye en diferentes anexos, además de los compromisos en agricultura (Anexo A), los de acceso a mercados de productos no agrícolas (Anexo B), los de servicios (Anexo C) y los de facilitación de comercio (Anexo D). Entre otras cuestiones, se incluyen asimismo compromisos negociadores en propiedad intelectual e indicaciones geográficas, y en relación a los de tratamiento especial para países menos desarrollados.

En el otro frente importante para la Argentina, que es el de las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, la reunión del Comité de Negociaciones Birregionales realizada en Brasilia, en la semana del 13 de agosto, culminó sin progresos sustanciales. Las diferencias siguen siendo importantes en materia de acceso al mercado agrícola europeo y al de los productos no agrícolas, como así también en materia de compras gubernamentales y servicios.

Los negociadores no descartan que se pueda cumplir con el objetivo de concluir el acuerdo bi-regional en el próximo mes de octubre. Sin embargo, cada día parece más difícil lograr tal objetivo. De un lado y del otro, se atribuyen las dificultades en avanzar. Incluso del lado europeo, se señala que tales dificultades se originan en las diferencias entre los propios socios del Mercosur.

Lo concreto es que los plazos se han acortado y por el lado europeo, se aproxima el momento del cambio en la Comisión -ya han sido designado los nuevos miembros, entre los cuales el inglés Peter Mendelson, quien sustituirá al actual negociador comercial, el francés Pascal Lamy-. Se sabe que si el plazo de octubre no puede cumplirse, el proceso negociador podría demorarse por un tiempo imprevisible. En la nueva Comisión y en su mandato negociador, por lo demás, incidirán los países miembros recién incorporados a la Unión Europea, algunos de los cuales tienen intereses encontrados con los del Mercosur en materia de comercio de productos agrícolas.

Se ha previsto para septiembre un encuentro a nivel ministerial. De sus resultados dependerá, en gran medida, que se pueda cumplir finalmente el objetivo de lograr un acuerdo en el mes de octubre.

La hipótesis de un menor interés europeo en concluir las negociaciones no debe ser descartada. Dos factores contribuirían a sustentarla. Por un lado, el hecho que se hayan estancado -al menos por el momento- las negociaciones en el ALCA, lo que disminuye la presión que significaba el interés en evitar que los Estados Unidos pudieran adquirir una situación preferencial para sus bienes, servicios e inversiones en los mercados del Mercosur y, en particular, del Brasil. Por el otro lado, el hecho que se perciba en Bruselas -y demás capitales europeas- un fuerte debilitamiento del Mercosur.

Los magros resultados de la Cumbre de Iguazú -especialmente en materia de avances en el perfeccionamiento de la unión aduanera- y el ruido producido por los recientes conflictos comerciales entre la Argentina y el Brasil, no habrían contribuido a acrecentar la credibilidad europea en la solidez del Mercosur.

El Mercosur, entre tanto, ha abierto el camino crítico que debería conducir a la próxima Cumbre de Ouro Preto, en el mes de diciembre. Algunos hechos auspiciosos contribuyen a mantener un cierto optimismo.

En primer lugar, la reiterada posición del gobierno del Presidente Lula en el sentido de otorgar fuerte prioridad política al Mercosur, como eje de la estrategia del Brasil en América del Sur. Puede suponerse, por las declaraciones más recientes del propio Presidente Lula, de su Canciller Celso Amorim y del asesor internacional de la presidencia, Marco Aurelio García, que del lado gobierno del Brasil la decisión es lograr que la Cumbre de Ouro Preto sea un éxito.

En segundo lugar, una reciente entrevista entre el Presidente Lula y Eduardo Duhalde, en su carácter de Presidente del Comité de Representantes Permanentes del Mercosur, ha dado lugar al anuncio de iniciativas orientadas a resolver algunas de las cuestiones más complejas, como ser la del tratamiento especial al Paraguay y la de los sectores industriales más sensibles, a través de un mecanismo especial de financiamiento integrado por un "impuesto a la integración", cuyos detalles técnicos deberán ser aún precisados.

Y en tercer lugar, el hecho que el 13 de agosto, se instalara en Asunción -con la presencia del propio Presidente Lula- el Tribunal Permanente de Revisión, previsto en el Protocolo de Olivos. Significa un progreso hacia la dirección de un proceso de integración orientado por reglas. Sus efectos, sin embargo, pueden verse limitados por el conocido problema de la mala calidad de las reglas del Mercosur, muchas de las cuales no han sido incorporadas a los respectivos ordenamientos jurídicos nacionales.

Sin embargo, también deben destacarse dos hechos que pueden indicar que el camino hacia Ouro Preto estará plagado de dificultades y sobresaltos.

Por un lado, se observan cuestiones conflictivas en la agenda negociadora, resultantes de la posibilidad que la Argentina incluya otros productos en las restricciones al comercio intra-Mercosur, tales como los calzados, entre otros, así como también de la renegociación que la Argentina ha planteado para el sector automotriz.

Por el otro lado, se observa una actitud cada vez más escéptica respecto al Mercosur por parte de los empresarios del Brasil. Ella se refleja constantemente en la prensa brasileña, aún cuando resulta difícil apreciar que incidencia tienen en tales posturas factores tales como la propia negociación con la Unión Europea, las elecciones municipales de octubre e, incluso, las elecciones internas de la FIESP, que por primera vez en mucho tiempo, son objeto de una fuerte confrontación entre los empresarios paulistas.

En tal sentido, desde el punto de vista de la estrategia negociadora de nuestro país, conviene tratar de entender cuál es la perspectiva hoy predominante en el Brasil con respecto al Mercosur, al menos por lo que se ha podido observar en la prensa de las últimas semanas, incluyendo la opinión de varios especialistas.

Los siguientes son elementos del diagnóstico que parecen prevalecer, especialmente en lo que podrían considerarse como los sectores más duros:

  • Los actuales conflictos comerciales del Mercosur, se deberían fundamentalmente a deficiencias estructurales que afectan la competitividad relativa de sectores industriales de la Argentina; son consecuencia de las propias políticas económicas aplicadas en los últimos años y de la falta de respuesta empresaria a las oportunidades abiertas en el mercado del Brasil e, incluso, de los otros socios y de Chile;

  • El hecho que la balanza comercial bilateral sea ahora deficitaria para la Argentina y que la tendencia es a acrecentar la brecha, es lo que está impulsando al gobierno argentino a aplicar medidas proteccionistas, incluso violando las reglas pactadas; cabe esperar más proteccionismo hacia el futuro;

  • La Argentina no estaría, al menos en plazos cortos, en condiciones de superar las deficiencias de competitividad relativa que se observan en varios de sus sectores industriales;

  • El mercado argentino es más atractivo ahora que hace dos años, pero ha perdido importancia relativa con respecto a otros mercados de exportación para los sectores industriales del Brasil, incluso en el sector automotriz;

  • En el peor de los escenarios, los productos de origen Brasil en la Argentina sólo podrían perder la preferencia comercial resultante del Mercosur; nunca podrían recibir un tratamiento más restrictivo que el aplicado a terceros países; en muchos casos los productos brasileños podrían competir en el mercado argentino aún sin la preferencia comercial; difícil sería un escenario en el que la Argentina aumente drásticamente sus restricciones a las importaciones de todos los orígenes, salvo para algunos sectores muy sensibles;

  • En las condiciones actuales, difícil sería para la Argentina aceptar la idea de una integración económica más profunda con el Brasil, esto es, avanzar en la línea de un mercado único;

  • La capacidad del Brasil de tirarle un "ancla" a la Argentina en materia de inversiones directas y de financiamiento de inversiones industriales, es relativamente limitada;

  • Sin embargo, preservar el Mercosur es para el Brasil un objetivo valioso de su política exterior y útil en sus negociaciones comerciales internacionales, en particular, por el "efecto-legitimidad social" de un eventual acuerdo de libre comercio con los EEUU; pero sobre todo es valioso para el Brasil cooperar para que la Argentina pueda finalmente superar sus actuales dificultades;

  • En síntesis: el Mercosur y la Argentina tendrían hoy un menor valor relativo para el desarrollo económico del Brasil e, incluso, para su estrategia de inserción internacional de sus empresas, que el que tenía al comienzo del proceso; es un mercado en el cuál las empresas brasileñas podrían competir aún sin preferencias comerciales; el mayor interés por preservar el Mercosur proviene de los responsables de la estrategia internacional y de la política exterior del Brasil, en particular, en relación al espacio sudamericano, a las relaciones con los EEUU y a las negociaciones comerciales internacionales (aunque hoy menos que antes).

En lo inmediato -esto es, este semestre- daría la impresión que es conveniente focalizar la agenda negociadora en relación al Mercosur, en muy pocas cuestiones centrales.

Las principales podrían ser las siguientes:

  • Algún tipo de mecanismo de flexibilización pautada y temporaria de las reglas de juego que se aplican al comercio intra-Mercosur. Una hipótesis de máxima, sería restablecer cláusulas de salvaguardia a través de una Decisión del Consejo del Mercosur. Convendría evitar darle un carácter de relativa automaticidad, incluso para prevenir una avalancha de demandas de sectores industriales. Una modalidad sería darle a la Secretaría del Mercosur un papel en el análisis técnico de la situación concreta que requiere de flexibilización temporaria. Una hipótesis de mínima, sería establecer la obligación de consulta entre los socios y dejar librada las medidas concretas al acuerdo que se logre entre los gobiernos, con participación de los respectivos sectores empresarios. Precedentes podrían ser mecanismos del estilo del artículo 22 del ACE 14 y de los artículos 26-segundo párrafo, 107 y 109 del viejo Tratado de Roma. Tendría la ventaja que eliminaría el argumento que ha utilizado el gobierno del Brasil, en el sentido que un acuerdo voluntario de restricción de exportaciones podría ser vulnerable en la perspectiva de su legislación de defensa de la competencia. Una norma Mercosur, permitiría darle cobertura jurídica a tales restricciones "voluntarias" y facilitaría un control eficaz por parte de los gobiernos;

  • Darle mucho énfasis y prioridad política a acuerdos formales orientados a la integración de cadenas de valor, sea en el marco de los actuales foros de competitividad, o utilizando la Decisión CM 3/91 que sigue vigente, o generando un nuevo marco normativo;

  • Encarar la cuestión del arancel externo común, utilizando toda la flexibilidad que tolera el artículo XXIV-8, del GATT-1994;

  • Acordar programas de integración solidaria en relación al Paraguay y al Uruguay, que signifique reconocer un Mercosur de geometría variable y de múltiples velocidades, tanto en relación al comercio intra-Mercosur, como en relación al AEC;

  • Elaborar un código de conducta en materia de incentivos a la inversión y al comercio intra-Mercosur, por ejemplo, en las líneas del que se incluye para las inversiones en el acuerdo de comercio interno del Canadá de 1994.

Estas y otras cuestiones vinculadas con el funcionamiento de las instituciones del Mercosur, serán parte necesaria de lo que puede preverse como un intenso debate entre los socios y dentro de cada uno, con respecto al futuro del proceso de integración.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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