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  Félix Peña

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¿LUZ AL FINAL DEL TUNEL?
Las negociaciones en la OMC parecen encarrilarse


por Félix Peña
Mayo 2004


Lo que está en juego en las negociaciones entre los 147 miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC), es mucho más que las condiciones de acceso a los mercados para un intercambio comercial global de bienes que alcanzó en 2003 los 7.2 trillones de dólares.

En efecto, además de la eliminación de restricciones al comercio de bienes y de servicios, de lo que se trata a través de las negociaciones iniciadas en Doha, es de definir nuevas reglas y disciplinas colectivas globales que incidirán sobre los futuros flujos de comercio e inversión e, incluso, sobre muchas de las condiciones en que podrán desarrollarse en los distintos mercados, actividades de empresas productoras de bienes y prestadoras de servicios. La globalización de las reglas de juego del comercio internacional, es un proceso que acompaña al desarrollo de redes transnacionales de producción y de comercio, a cuyo interior se canaliza una parte creciente de los intercambios mundiales.

Las reglas y disciplinas colectivas resultantes de las negociaciones comerciales globales tienen hoy, por lo demás, un mecanismo de solución de controversias de creciente eficacia. El reciente panel en la OMC -y otro abierto por el Brasil para cuestionar los subsidios al azúcar en la Unión Europea- en el que el Brasil -incluso con la participación argentina- cuestiona los subsidios a la producción de algodón en los Estados Unidos, confirma lo anticipado por un analista cuando afirmaba que "ahora la OMC tiene dientes". De allí la necesidad cada vez mayor que tienen las empresas que operan en el comercio exterior, de conocer y entender las reglas de juego del sistema de la OMC.

De los resultados de las actuales negociaciones en la OMC, dependerán las posibilidades de restringir tendencias al proteccionismo y a la adopción de medidas unilaterales discrecionales, que pueden tener como efecto desplazar la oferta de productos en los cuales la Argentina es o puede ser competitiva. Pero también tendrán como efecto, impulsar una mayor apertura del mercado argentino al comercio mundial de bienes y de servicios.

Para nuestro país y sus socios del Mercosur es, en particular, la oportunidad para lograr avances sustanciales en la eliminación de subsidios a las exportaciones de productos agrícolas y de medidas de apoyo interno a su producción. Se sabe que tal objetivo no podría lograrse en otros frentes negociadores, como el ALCA o el bi-regional con la Unión Europea. Ya está claro que ello sólo podrá lograrse negociando en la OMC.

De ahí que sea importante constatar que recientemente se ha abierto una ventana de oportunidad en las negociaciones comerciales globales. Es precisamente esa -la de ventana de oportunidad- una de las expresiones que más han utilizado en los últimos días los negociadores en la OMC. En el lenguaje figurativo de Pascal Lamy -el negociador europeo- las negociaciones de la Rueda Doha eran, desde hace seis largos meses, un volcán dormido. Ahora el volcán lanza humo, si bien todavía no pueda sostenerse que ha entrado en erupción.

La idea que ahora comienza a prevalecer -aunque siempre con cautela a causa de pasadas experiencias- es que hasta finales de julio será posible avanzar, incluso sustancialmente, en el desarrollo de las negociaciones comerciales multilaterales que habían quedado estancadas tras el fracaso de la reunión ministerial de Cancún, en septiembre pasado.

Luego de fin de julio próximo, las elecciones de noviembre en los Estados Unidos y la renovación de la Comisión Europea -entre otros, de los Comisarios a cargo de las negociaciones comerciales internacionales, que son Pascal Lamy y Franz Fischler-, tornarán imposible retomar negociaciones de fondo hasta el mes de diciembre.

La visión relativamente más optimista se ha instalado tras los resultados de la última "mini-ministerial" realizada en Paris, el 14 de mayo, en ocasión de una reunión de la OCDE (ver el texto de la conferencia de prensa de Robert Zoellick, el Representante Comercial de los Estados Unidos, al concluir la reunión de París, en www.ustr.gov). En la mesa estuvieron unos 30 Ministros responsables por las negociaciones comerciales internacionales en sus respectivos países. Por la Argentina participó el Ministro Roberto Lavagna, acompañado por Martín Redrado.

La reunión de Paris fue precedida de un intenso trabajo de consultas realizadas varios de los principales protagonistas en estas negociaciones comerciales globales, incluyendo en particular al mencionado Robert Zoellick. Pero fue muy facilitada por una carta que los negociadores europeos -Pascal Lamy y Franz Fischler- enviaran el 9 de mayo a sus contrapartes, los Ministros que tienen a su cargo las cuestiones de la OMC en todos los países miembros (su texto completo puede consultarse aquí).

En esa carta se plantea la posición de la Unión Europea en relación a los principales nudos de la agenda negociadora aprobada en Doha. Concretamente y en lo más relevante, los europeos avanzan su disposición a negociar la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas -si que similar actitud asumen los otros países industrializados que otorgan subsidios- y a perfeccionar las disciplinas colectivas en materia de ayudas internas a la producción. También manifiestan su intención de no insistir en tres de los denominados "temas de Singapur" -inversiones, competencia económica y compras gubernamentales-, sobre los cuáles -reconocen- es ya evidente que será imposible lograr el necesario consenso. Mantienen sí el tema de la facilitación de comercio -esencialmente vinculado con cuestiones relativas al funcionamiento de las aduanas- y aspiran que en materia de compras gubernamentales, pueda tratarse la cuestión de su transparencia.

En base a lo acordado en París -debe tenerse presente que no fue una reunión en la que se adoptan compromisos formales, pero sí tiene el valor resultante del hecho de que en ella estuvieron los Ministros que representan los principales grupos que participan en las negociaciones de la OMC- cabrá observar ahora si los negociadores logran desatar los principales nudos de la agenda negociadora antes de fin de julio. En la última semana de mayo, en la reunión del Consejo General de la OMC, habrá oportunidad de apreciar en todos sus efectos lo avanzado en la citada reunión de Paris.

En materia agrícola, tras los avances que en principio se han podido obtener en relación a los subsidios internos y a las exportaciones, ha quedado pendiente como nudo complicado el de la fórmula a emplearse para negociar los accesos a mercados -que como se sabe es el tercer pilar de la cuestión agrícola-

El Grupo de los 20 -en el que participa la Argentina, junto con Brasil, India y China, entre otros países-, ha reiterado el rechazo que en Cancún hiciera de la fórmula que avanzaran los Estados Unidos y la Unión Europea para negociar la reducción de los aranceles a las importaciones agrícolas. Es la denominada "fórmula mixta", que incluye elementos de otras dos fórmulas negociadoras y de allí su nombre. Los países del G. 20 consideran que tal fórmula mixta no contempla sus intereses, ya que permitiría a los países industrializados preservar los denominados "picos arancelarios" con respecto a los productos de importación más sensitivos -un ejemplo notorio es el arancel del 490% que el Japón aplica a las importaciones de arroz, pero hay muchos otros ejemplos en relación a productos importantes en la pauta exportadora agrícola de la Argentina y del Mercosur-.

Los Estados Unidos y la Unión Europea, han insistido en que los países del G.20 deberán presentar ahora su propia propuesta de fórmula para negociar la reducción de los aranceles de importaciones agrícolas.

El G.20 y el Grupo Cairns, han aceptado el desafío y se proponen avanzar su propuesta para antes de la próxima reunión del Comité de Agricultura de la OMC, a realizarse en Ginebra en los primeros días de junio -luego habrá una segunda reunión de este crucial Comité a fines de junio-. Sin embargo, el G.20 puede tener problemas en lograr un consenso, dado que países como China y, en especial, la India, pueden encontrar dificultades significativas en relación a la apertura de sus propios mercados agrícolas. Los resultados de las recientes elecciones de la India, con el triunfo del partido del Congreso, pueden generar dificultades adicionales por sus posiciones favorables al desarrollo de la agricultura del país.

El hecho que exista un ambiente más favorable a avances sustanciales en el ámbito de la OMC, puede tener un impacto positivo en los otros dos frentes negociadores relevantes para la Argentina y el Mercosur, que son el del ALCA y el bi-regional con la Unión Europea.

Nada ha trascendido formalmente. Pero también parecería ahora posible que se retomen las negociaciones en el ALCA. Lo más probable es que las conversaciones continuarán, por el momento, predominantemente por carriles informales y silenciosos. Y que recién adquieran un carácter más público, cuando se logre un suficiente grado de acuerdo entre los principales protagonistas involucrados en el estancamiento que se produjera en Puebla, en febrero pasado (ver este Newsletter, febrero 2004), y que son los Estados Unidos y el Brasil. La Argentina participa junto con el Brasil y sus otros socios del Mercosur. Lo cierto es que en el ambiente se percibe la sensación de que también las negociaciones del ALCA pudieran tener un nuevo impulso antes de fin de julio próximo.

Mientras tanto, los Estados Unidos continúan desarrollando su estrategia de acuerdos bilaterales de libre comercio. El Acuerdo de Libre Comercio con Australia fue firmado el 18 de mayo (ver nuestro comentario en este Newsletter, febrero 2004, y su texto en www.ustr.gov) y el Acuerdo de Libre Comercio con cinco países centroamericanos (CAFTA), será firmado el 28 de mayo (ver www.ustr.gov). También se han iniciado las negociaciones con tres países miembros de la Comunidad Andina de Naciones -Colombia, Ecuador y Perú-. Los efectos que en el mediano y largo plazo puedan tener estos nuevos acuerdos preferenciales de los Estados Unidos con países sudamericanos sobre exportaciones originadas en la Argentina, deberá ser objeto de un análisis cuidadoso por parte de las empresas interesadas. Para una presentación reciente de Robert Zoellick sobre la estrategia negociadora de la actual administración del Presidente Bush, ver su conferencia en el Instituto Francés de Relaciones Internacionales (IFRI), el pasado 13 de mayo, titulada "A Strategic Opportunity for Trade", aquí.

A su vez, en las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, al momento de cerrarse esta nota (19 de mayo 2004), aún no se había concretado el intercambio formal de la revisión de las respectivas ofertas negociadoras.

El regateo ha sido intenso luego del 15 de abril, fecha en la que se suponía debían concretarse tales ofertas (ver este Newsletter, abril 2004). El Mercosur presentó la suya y la Unión Europea no lo hizo probablemente por considerar insuficiente la de la otra parte.

Como es natural en este tipo de negociaciones comerciales, al menos en esta etapa casi final, ambas partes considera que la otra no ha ofrecido lo suficiente. La ingeniería del "trade-off" necesario para concluir las negociaciones comerciales internacionales es cada vez más compleja -por la amplitud de los temas incluidos en las agendas negociadoras- y el caso Unión Europea-Mercosur no es excepción. Complica aún más las negociaciones la profunda asimetría de desarrollo industrial y tecnológico existente entre ambas partes.

Sin embargo, se sabe sobre la disposición del lado europeo de ampliar las cuotas para productos agrícolas -entre los cuales la carne- y de abrir sus mercados para productos procesados de origen agrícola. La Unión Europea ha dejado trascender ofertas de apertura de sus mercados para el 90% de sus importaciones originarias en el Mercosur, en un plazo de diez años. Espera una mejora en la oferta del Mercosur hasta alcanzar también el 90% de las importaciones de origen europeo. Pero ello estaría planteando cuestiones complejas dentro del Mercosur, en particular en relación a textiles, calzados y alimentos procesados, en el caso de la Argentina, y a bienes de capital, equipamiento e informática, en el caso del Brasil.

Asimismo, la Unión Europea aspira a una mayor apertura por parte del Mercosur de los mercados de servicios, así como la inclusión de las compras gubernamentales. Brasil es el socio del Mercosur con mayores dificultades en tales cuestiones. Sólo estaría dispuesto a efectuar ofertas en materia de transparencia en las compras gubernamentales. Considera además que ello equivaldría, en determinados casos, a una preferencia en el acceso al mercado de compras públicas.

No es posible efectuar aún un balance sobre los resultados del intercambio de ofertas, simplemente por no haberse completado el respectivo proceso. Pero también porque la información oficial y pública, no es abundante. Por ejemplo, poco se sabe de los textos que se han estado negociando, para un acuerdo que se estima tendrá más de 600 páginas. Los empresarios interesados en tener una mayor idea del posible contenido del acuerdo, pueden consultar el texto del acuerdo celebrado entre la Unión Europea y Chile (www.direcon.cl). Si bien el acuerdo bi-regional no toma necesariamente como modelo a aquél, muchos de sus elementos puede estimarse serán comunes. Tampoco se conoce mucho -al menos por información pública- sobre un aspecto particular del acuerdo bi-regional, que será el referido a las aperturas recíprocas en el sector automotriz. Esta cuestión sectorial es relevante por el número de empresas europeas que operan en el Mercosur, o empresas americanas que operan en la región con modelos y tecnologías europeos.

Muchos observadores se inclinan a anticipar un acuerdo bi-regional que constituirá un primer paso hacia la construcción futura de una zona de libre comercio mas completa. Tal construcción futura dependerá de lo que se pueda avanzar finalmente en la OMC. También dependerá de la calidad de la agenda que se incluya en los acuerdos que se logren -la denominada built-in-agenda-, así como del cronograma y de la mecánica institucional orientada a facilitar futuras negociaciones comerciales entre ambas partes.

Se sigue estimando como probable que el acuerdo bi-regional entre la Unión Europea y el Mercosur sea firmado en octubre próximo. Sin embargo, un cuadro más certero al respecto sólo se podrá tener luego de la Cumbre de Guadalajara, México, que tendrá lugar del 28 y 29 de mayo, entre la Unión Europea y los países latinoamericanos. En tal oportunidad, al más alto nivel político, el Mercosur y la Unión Europea deberían reafirmar su voluntad de concluir su asociación estratégica y, eventualmente, deberían confirmar la fecha de octubre para la firma del acuerdo. A nivel de los negociadores, el cronograma prevé una nueva reunión para los días 7 a 11 de junio.

Al promediar el 2004, es posible reiterar lo que se afirmara a principios de año (ver este Newsletter, enero 2004), en el sentido que sigue siendo razonable trabajar sobre la base que hacia fin de este año o en primera mitad del 2005, las actuales negociaciones comerciales internacionales en las que participa la Argentina estarán o concluidas o en un significativo estado de avance. Muy probablemente luego será necesario continuar negociando a fin de profundizar los acuerdos que se logren. Es un escenario por el momento, razonable y probable.

Por ello parece conveniente que toda empresa -independientemente de su dimensión relativa y del sector en el que opera- formule desde ya sus estrategias para operar en los respectivos escenarios post-negociadores. Tales estrategias deberán tomar en cuenta el hecho que las aperturas de mercado que resulten, tanto de las negociaciones globales como de las regionales preferenciales -en las que participen la Argentina o en la que participen países a los que la Argentina exporta, como son los de la Comunidad Andina y de Centroamérica, sólo producirán sus plenos efectos en el mediano y largo plazo, esto es, entre cinco y diez años luego de su entrada en vigencia.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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