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  Félix Peña

NEWSLETTER SOBRE RELACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES
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LAS NEGOCIACIONES ENTRE EL MERCOSUR Y LA UNIÓN EUROPEA:
En vísperas de un momento culminante.


por Félix Peña
Marzo 2004


En el Newsletter de julio 2003, anticipábamos la posibilidad que los resultados de las tres principales negociaciones comerciales internacionales en las que participa la Argentina, se desdoblaran en dos etapas. Señalábamos que entre el escenario más optimista de un cumplimiento de los plazos formalmente fijados -fines de 2004- y el más pesimista, de un fracaso de las negociaciones, había que prepararse para un escenario intermedio, de desdoblamiento de los resultados.

Al momento de escribir estas líneas, tal desdoblamiento es muy probable, al menos, en el caso de las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea. El motivo principal es que si bien, por un lado, existe una significativa voluntad política de ambas partes para concluir las negociaciones en octubre 2004 -conforme a la hoja de ruta establecida en noviembre pasado en la reunión de nivel ministerial en Bruselas-, por el otro, se considera que es cada vez más difícil que las negociaciones en la Organización Mundial del Comercio, puedan culminar a fin de este año. En tal caso, no sería posible que se puedan lograr suficientes progresos a nivel bi-regional en aquellas cuestiones que, ya se ha reconocido, sólo podrían ser objeto de un acuerdo en el plano de la OMC.

En la OMC el "clima negociador" tiende a mejorar. Las reuniones y consultas que se efectúan parecen indicar una voluntad de concluir algún tipo de acuerdo en la cuestión más difícil, que es la de los subsidios a las exportaciones agrícolas y los apoyos internos a la producción agrícola.

Es probable que recién en ocasión de la próxima reunión del Consejo General de la OMC, en julio, pueda apreciarse si tal mejoría en el clima -esto es, en la voluntad política de avanzar- se traducirá en que los países miembros constaten que es posible realizar una reunión ministerial antes de fin de año, como lo propusiera en su momento el negociador americano, Robert Zoellick. Difícil sería que lo hicieran si es que no hay posibilidades ciertas de lograr articular consensos en las cuestiones más sensibles de las actuales negociaciones incluyendo, en primer lugar, la agrícola.

Pero aún cuando ello fuera así, es muy improbable que se pueda concluir un acuerdo en el plazo original. Tiende a afirmarse la idea que, en tal caso, la fecha para la terminación de las negociaciones sea estirada hasta junio 2005, que es cuando vence la actual autorización del Congreso al Presidente de los EEUU para negociar. Como se sabe tal plazo previsto en el Trade Promotion Authority (TPA), puede prorrogarse. Sin embargo, tras el fracaso de Cancún, se considera difícil que ello ocurra si es que no se observaran avances sustanciales en las negociaciones de la OMC.

La información disponible al momento, permite anticipar que aún en el escenario de conclusión de un acuerdo en la OMC -sea antes de fin año o hacia mediados del año próximo-, es difícil que se cumplan entonces todos los objetivos de la agenda fijada en 2001 en Doha. En tal caso lo que se lograría sería un resultado parcial que requeriría luego continuar negociando en el marco de un TPA prorrogado hasta 2007. Es decir que tal como anticipáramos, también en la OMC podría haber un desdoblamiento de los resultados de las negociaciones.

Un factor sin embargo que puede tener una incidencia en la evolución de las negociaciones, es el impacto que en la agenda de la seguridad internacional tendrá el trágico atentado del 11 de marzo en Madrid. Al igual que ocurriera con el atentado del 11 de septiembre en los EEUU, que generó el clima político que finalmente condujera a los acuerdos logrados en Doha, no hay que descartar que similar impacto positivo pueda producirse ahora con respecto a las actuales negociaciones en la OMC. Lo cierto es que se ha entrado en un escenario, en el que el aumento de la volatilidad e incertidumbre internacional puede conducir, una vez más, a generar presiones favorables a fortalecer el sistema multilateral comercial global.

Tal clima más favorable, sin embargo, no sería suficiente para cambiar la actual tendencia de los principales protagonistas, a poner más el acento en defender los puntos sensibles de sus respectivas posiciones, que en lograr resultados ambiciosos. El humor en muchos países para inclinarse más a proteger lo sensible, que a lograr nuevas metas de apertura. Los puntos sensibles -como claramente lo es para los EEUU, la Unión Europea y el Japón- se encuentran en la cuestión de los subsidios a las exportaciones agrícolas y, en particular, los internos a la producción agrícola. Son sensibles pues allí es donde existen los mayores costos políticos internos que habría que afrontar, si se tuviera que atender plenamente las demandas de los países del Grupo de Cairns, del G.20 y los del Mercosur.

Pero también se observa una tendencia a proteger sus propios puntos sensibles en países en desarrollo que son -por su dimensión relativa- protagonistas claves de las negociaciones. Tal es el caso, en el Mercosur, especialmente del Brasil, donde si bien hay interés -y necesidad económica- de lograr avances sustanciales en las cuestiones vinculadas con el acceso a los mercados para sus bienes agrícolas y no agrícolas, e incluso sus servicios, se observan claras resistencias políticas a efectuar concesiones significativas en materia de acceso a mercados para determinados servicios y para compras gubernamentales, y en particular, en materia de reglas que pueden limitar su margen de maniobra para políticas públicas en el campo industrial, de los servicios, de las inversiones y de las compras gubernamentales.

El mapa de las sensibilidades relativas se traduce en la realidad de que unos y otros, no pueden pagar las contrapartidas suficientes como para lograr que cada uno venza las resistencias de sus frentes políticos internos. De ahí la tendencia a bajar el nivel de expectativas con respecto al resultado de las negociaciones. Y de ahí también las ventajas que pueden percibirse en la idea de desdoblar tales resultados en, al menos, dos etapas. Es ésta, en definitiva, una opción razonable a todo escenario que merezca el calificativo de "fracaso". No se quiere repetir las experiencias de Seattle y de Cancún, precisamente pues no es lo que se ajusta a la necesidad política de poner de manifiesto una voluntad clara de fortalecer el sistema multilateral comercial global.

Las respectivas sensibilidades tienen que ver, por cierto, con intereses concretos. Pero sobre todo tienen que ver con el hecho que lo que finalmente se acuerde, debe luego ser sometido a la aprobación de los respectivos Congresos. En el caso concreto de los EEUU, es difícil que la actual administración del Presidente Bush quiera introducir elementos adicionales de complicación en el proceso que conduce a las elecciones presidenciales de noviembre próximo, anticipando compromisos internacionales que serían resistidos en distritos que son claves en la definición de los resultados. Cabe tener presente, en tal sentido, que aún es incierto el panorama con respecto a la aprobación por el Congreso americano -antes de las elecciones de noviembre- de los acuerdos de libre comercio ya concluidos con los países centroamericanos, con la República Dominicana e, incluso, con Australia.

La cuestión de las respectivas sensibilidades políticas, incluso más que las dificultades técnicas para desatar nudos significativos de las negociaciones, pueden explicar también las dilaciones que se observan en relación al ALCA. La segunda parte de la reunión de Puebla se ha postergado hasta el 20 y 21 de abril. Ello tiene que ver con el hecho que en las consultas que se han efectuado -incluyendo las de la semana del 8 de marzo en Buenos Aires-, no habrían permitido resolver las cuestiones que quedaron pendientes cuando se tuvo que interrumpir la anterior reunión de Puebla en febrero. Pero tampoco hay que descartar la hipótesis que en el cambio de fecha -la reunión debía realizarse los días 18 y 19 de marzo-, haya incidido el interés de los protagonistas claves -los EEUU y el Mercosur- en esperar lo que pueda ocurrir el 15 de abril, con la presentación de las nuevas ofertas negociadoras en el ámbito de la negociación bi-regional entre la Mercosur-Unión Europea.

En efecto el 15 de abril es una fecha clave para las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea. Según el cronograma acordado el pasado mes de noviembre en Bruselas, ese día ambas partes deben presentar sus nuevas ofertas negociadoras.

Del lado de la Unión Europea, lo importante será su nueva oferta en materia de acceso a mercados para los bienes y, en especial, para los productos de origen agrícola. En particular, lo que se observará con atención por los países del Mercosur, será lo que ocurra con los productos incluidos en la lista E de la oferta inicial. Allí se encuentran más de 900 posiciones arancelarias, referidas a los productos de mayor interés para los países del Mercosur, incluyendo carnes, lácteos, frutas, cereales y azúcar, pero -sobre todo- los productos agrícolas con mayor grado de elaboración industrial -unos 145 en los que se encuentran las mayores dificultades para acceder al mercado europeo y en relación a los cuales la Argentina presenta claras ventajas competitivas, como por ejemplo, galletitas, golosinas, duraznos en almíbar, fideos o harina de trigo-.

Del lado del Mercosur, lo importante serán las mejoras que se introduzcan en la amplitud y en los plazos de sus ofertas de acceso a los mercados de bienes, y muy en particular, las ofertas que se efectúen en materia de servicios, inversiones y compras gubernamentales. Por la dimensión de su mercado lo más significativo será al respecto, la posición que finalmente asuma el Brasil. La Argentina por su lado, ya ha abierto y consolidado en el ámbito de la OMC, una parte significativa de su sector servicios y hoy es más limitada la importancia relativa de sus compras gubernamentales. Y en materia de inversiones, nuestro país ya ha celebrado un número amplio de acuerdos bilaterales con significativas garantías para los inversores extranjeros.

Tras la reunión del Comité Birregional de Negociaciones, celebrada en Buenos Aires en la semana del 8 de marzo -como, asimismo, tras los seminarios realizados en el Hotel Alvear, con el patrocinio de la misión de la Unión Europea en la Argentina, la Universidad Nacional de Tres de Febrero y el Centro de Estudios y Formación Política, en los cuáles participaron representantes de los sectores empresario y sindical del Mercosur, parlamentarios y los principales negociadores de ambos lados e, incluso por video conferencia, los Comisarios Pascal Lamy y Franz Fischler, responsables respectivamente del Comercio y de la Agricultura en la Comisión Europea- ha quedado más instalada la posibilidad de concluir las actuales negociaciones en dos etapas.

En tal caso, la primera etapa concluiría en la fecha prevista de octubre de este año. La segunda etapa se postergaría hasta después de la finalización de las negociaciones en la OMC.

Si así fuera, la primera etapa incluiría un stock preferencial limitado en todos los planos. Cuán limitado será, dependerá de las ofertas que se presenten el 15 de abril y sobre todo, de la reunión que los días 8 y 9 de mayo realizará el mencionado Comité Birregional de Negociaciones en Bruselas. El "trade-off" principal -de ninguna manera el único- probablemente será entre los alcances de las ofertas europeas en relación a sus productos sensibles incluidos en la actual lista E, y los que el Mercosur pueda concretar en materia de servicios, inversiones y compras gubernamentales. También se podría concluir en esta primera etapa un acuerdo sectorial referido a la industria automotriz. Pero como lo ilustrara en el antes mencionado seminario en el Hotel Alvear, difícil sería imaginar que el Mercosur pueda aceptar que en diez años se desgraven a cero los productos del sector automotriz sin lograr que en el mismo plazo se hayan desgravado también a cero los productos del sector agro-industrial.

Un aspecto fundamental en un escenario de desdoblamiento de los resultados de estas negociaciones, será la calidad y solidez de la agenda para continuar las negociaciones en una segunda etapa, lo que en la jerga de los negociadores se denomina la "built-in-agenda". Ambas partes tendrán la natural preocupación por evitar que sus concesiones recíprocas se diluyan como consecuencia de las negociaciones en la OMC o que concreción de las contrapartidas esperadas para la segunda etapa se diluyan en el tiempo.

La segunda etapa debería comenzar, en tal caso, con una apreciación del stock preferencial a la luz de los resultados que finalmente se logren en la OMC y en la voluntad política de concretar luego, la ampliación de los respectivos tratamientos preferenciales que deberían ser, en tal caso, "OMC-plus".

Un aspecto central en las expectativas europeas, es que sus ventajas se refieran a unión aduanera más perfeccionada en el ámbito del Mercosur. Los negociadores europeos han insistido en sus demandas por un Mercosur que cumpla sus promesas de avanzar hacia una verdadera unión aduanera. O sea que efectivamente, los accesos a los mercados que se logren en las negociaciones bi-regionales en materia de bienes y de servicios, permitan a las empresas europeas invertir en el Mercosur para operar sin restricciones a escala del mercado de los cuatro socios. El hecho que el Mercosur no haya completado aún sus reiteradas promesas de abrirse recíprocamente sus respectivos mercados de servicios y compras gubernamentales, y que subsistan muchas restricciones al comercio recíproco, es mencionado por los negociadores europeos como un problema serio para sus empresas e inversores. En definitiva, lo que aspiran a tener de este lado del Atlántico, es un Mercosur de calidad y en serio.

Por el lado del Mercosur, a su vez, los resultados serán apreciados en función de las posibilidades que el acuerdo permita generar inversiones para desarrollar "plataformas de exportación" en sus principales cadenas productivas -por ejemplo, las que se aspira a incluir en el marco de los denominados foros de competitividad-, con el acceso garantizado y preferencial al mercado europeo, en particular, para sus bienes agrícolas industrializados.

En tal sentido, cobra valor para el Mercosur el vínculo que pueda establecerse entre las aperturas de mercado que se logren, con una cooperación europea suficientemente amplia orientada a fortalecer la capacidad para competir en el espacio económico ampliado por el acuerdo bi-regional, así como en terceros mercados, en particular de las pequeñas y medianas empresas. La experiencia del acuerdo concluido entre la Unión Europea y Chile, incluyendo el impacto sobre las empresas Pymes de Chile del componente cooperación económica, científica y tecnológica por parte de la Unión Europea, es un precedente a examinar con atención por los negociadores y los empresarios del Mercosur.

Desde el punto de vista político, la conclusión de un acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur, presentaría ventajas para ambas partes y ofrecería menos resistencias para su posterior aprobación por los respectivos Parlamentos que las que, eventualmente, podría producirse en algunos países del Mercosur en el caso del ALCA, al menos tal como ha sido concebido hasta el presente. Para la Unión Europea permitiría poner de manifiesto su interés en apoyar por razones estratégicas, pero también económicas, el proceso de integración en el Mercosur. Para el Mercosur, a su vez, la conclusión de un acuerdo este año es percibida como teniendo el efecto de mejorar su propia posición negociadora en el ALCA, en particular, con los EEUU.

Sin embargo, queda en pie el interrogante sobre la posibilidad que la dilación en las negociaciones del ALCA pudiera, a su vez, disminuir el interés del lado europeo por concluir un acuerdo con el Mercosur este año. La posición oficial de la Unión Europea, reiterada recientemente por su negociador principal, Pascal Lamy en la antes mencionada video-conferencia, es que ambas negociaciones son, en la perspectiva europea, independientes y de naturaleza diferente. Luego del 15 de abril podrá apreciarse con más precisión el alcance real de tal posición.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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