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  Félix Peña

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UNA INICIATIVA DE LOS ESTADOS UNIDOS EN LA OMC:
Se ha abierto la posibilidad que el 2004 no sea un "año perdido"


por Félix Peña
Enero 2004


La expectativa sobre 2004 como un "año perdido" en las negociaciones comerciales en la OMC se había instalado en muchos gobiernos y analistas luego del fracaso de la Conferencia Ministerial en Cancún, en septiembre pasado.

Por lo menos tres motivos impulsaban tal expectativa hacia fines de 2003.

El primero se relaciona con el hecho que el proceso que conduce a las elecciones de noviembre en los EEUU se realizan en un contexto interno poco favorable para nuevas iniciativas de libre comercio y, menos aún, las del ámbito multilateral (ver un análisis sobre este punto en el Financial Times, Tuesday January 13, 2004, página 6, en la nota titulada "Bush caught in dilemma over jobs and free trade"). Cancún significó en tal sentido un golpe duro a la preservación del espíritu y del momentum que se requiere en toda negociación comercial internacional de la envergadura de la rueda Doha. La presencia en tal ocasión de una fuerte delegación del Congreso americano, habría contribuido aún más a erosionar la voluntad negociadora (ver al respecto el excelente análisis de Jeffrey Schott, del Instituto de Economía Internacional de Washington, en The Economist, October 30th 2003, en la nota titulada "Unlocking the benefits of world trade"). Se sabe por lo demás, que el Ejecutivo no tiene interés en tensionar con cuestiones comerciales su relación con el Congreso en un año electoral, por el efecto que ello puede tener en distritos electorales claves.

Un segundo motivo es el que la Comisión Europea concluye su mandato a fines de 2004. No sólo debe renovarse la Comisión, sino que la Unión Europea debe aún absorber plenamente el impacto de la incorporación de los nuevos países miembros.

Y el tercer motivo tiene que ver con la propia complejidad de una agenda negociadora muy ambiciosa, en la que existen fuertes divergencias de intereses entre los países miembros -cada vez más numerosos y heterogéneos en su dimensión económica-especialmente en relación a la cuestión agrícola.

Una consecuencia de los dos primeros motivos, es el hecho que los negociadores comerciales de los EEUU y de la UE, Robert Zoellick y Pascal Lamy respectivamente, concluyen hacia fines de año su actual gestión y se descarta -hasta este momento- que por lo menos Lamy sea designado nuevamente. En la opinión de algunos observadores, tal hecho introduciría un elemento adicional al pronóstico de un "año perdido", ya que ambos podrían ser percibidos como "lame ducks", por lo tanto débiles para lograr restablecer el ritmo y la intensidad necesaria a fin de concluir las negociaciones a fin de este año, tal como fuera previsto en Doha.

La cuestión del eventual "año perdido" tiene importancia para la estrategia negociadora de la Argentina y sus socios del Mercosur, por lo menos por dos razones.
La primera tiene que ver con el vínculo estrecho que existe entre las agendas negociadoras de la OMC, con las de las otras dos negociaciones comerciales cruciales que se están desarrollando en el ámbito hemisférico -el ALCA- y en el birregional atlántico -la asociación Mercosur-Unión Europea-. Este vínculo es nítido en la cuestión agrícola, pero condiciona el equilibrio de compromisos que se pueda articular en relación al conjunto de todas las otras cuestiones relevantes de la agenda negociadora.

La segunda tiene que ver con el desarrollo de la propia agenda interna del Mercosur. En efecto, el programa de trabajo 2004-2006 aprobado en la Cumbre de Montevideo de diciembre último (ver el texto completo de la Decisión CMC nº 26/03, aquí), tiene como objetivo implícito colocar al Mercosur en condiciones de navegar a partir de 2006 los espacios de competitividad global que se abrirán crecientemente tras la entrada en vigencia de los acuerdos que se logren en la OMC, el ALCA -en especial con los EEUU- y con la UE. A su vez la imagen de un Mercosur que se consolida -es decir que puede ser tomado en serio por quienes adoptan de decisiones de inversión en las empresas, especialmente en aquellas con capacidad o potencial para operar como competidores globales-, puede contribuir a acrecentar su credibilidad y atractividad en las mesas negociadoras. Pascal Lamy, dejó claro este mensaje en su paso por Montevideo en diciembre último (ver el artículo de Félix Peña, en la columna Radar Internacional del Suplemento Comercio Exterior del diario La Nación, titulada "El mensaje de Pascal Lamy, el martes 30 de diciembre 2003, página 2 y reproducida en un artículo del diario El País de Madrid, en su edición del 8 de enero 2004).

Qué se entiende por "año perdido" es una cuestión central en el análisis de las perspectivas negociadoras de 2004. El uso más corriente de la expresión se refiere a un año en el que no sólo no se puedan concluir las negociaciones interrumpidas en Cancún, pero en el que incluso no podría haber progresos marginales que permitan, en el mejor de los casos, generar la imagen de que la pelota sigue en movimiento. En tal hipótesis, habría que prorrogar los plazos fijados en Doha y las negociaciones podrían concluir en 2006 o 2007, teniendo en cuenta a su vez los plazos de vencimiento de la actual autorización que el Ejecutivo recibió del Congreso Americano en julio 2002 (Trade Promotion Authority-TPA). En tal caso, incluso la suerte futura de la Organización Mundial del Comercio podría quedar comprometida, y el sistema comercial global quedaría amenazado por un cuadro anárquico de acuerdos preferenciales regionales y bilaterales. Sería el cumplimiento de la "pesadilla" del profesor Bhagwati (ver al respecto el artículo citado en este Newsletter, en el mes de julio de 2003).

Quienes consideran que tal escenario es evitable, no plantean necesariamente que las negociaciones puedan concluir en 2004 -a esta altura parecería poco realista-, pero si estiman que es posible retomarlas en plazos cortos, definiendo los temas que quedaron pendientes tras el fracaso de Cancún -en particular en cuanto a modalidades negociadoras- e incluso, concluyendo en plazos razonables -sin excluir este mismo año- aspectos sustantivos de las negociaciones -especialmente en relación a la cuestión agrícola-, sin perjuicio de que el pleno desarrollo de la Agenda de Doha requiera aún de plazos adicionales para ser concluidos. Sería un escenario que oportunamente hemos denominado de "desdoblamiento" de los resultados de las negociaciones (ver este Newsletter en el mes de julio de 2003). Si así fuere no se podría hablar de "año perdido", aún cuando los plazos de Doha no se hubieran cumplido plenamente. ¿Es éste un escenario posible teniendo en cuenta precisamente que es un año de elecciones en los EEUU y de renovación de mandatos en una UE ampliada?

Parecería que sí. Al respecto la buena noticia al comienzo de 2004 es que protagonistas claves entienden que tal escenario es posible. No sólo sostienen que sea posible, sino que comienzan a manifestar con relativa nitidez que sería el que más les interesa lograr. En tal contexto cabe analizar la reciente iniciativa americana y la reacción de otros protagonistas claves, especialmente de los negociadores de la UE -Pascal Lamy, comisario a cargo de comercio internacional y Franz Fischler, comisario a cargo de Agricultura-.

La iniciativa de los EEUU está contenida en una carta que su negociador comercial, Robert Zoellick, envió el 11 de enero 2004 a sus colegas -Ministros responsables de las negociaciones- en todos los países miembros de la OMC (ver su texto completo aquí para comentarios ver la publicación semanal "Bridges: Weekly Trade News Digest" del ICTSD aquí; también ver la entrevista de Robert Zoellick en el Financial Times, Monday January 12, 2004, ps. 1 y 3, el comentario editorial en la página 12 y el análisis en la edición del día 13, página 6).

¿Qué es lo que en esencia plantea Zoellick en su carta? De su contenido pueden extraerse tres aportes. El primero es político, el segundo es metodológico y el tercero es sustantivo.

El aporte político indica una clara voluntad de los EEUU de retomar las negociaciones estancadas en Cancún. Es una señal que la administración Bush no desea ser responsable del deterioro del proceso negociador, con sus consiguientes efectos sobre uno de sus objetivos valiosos, cuál es el impulso del libre comercio a escala global. Podría estar reflejando, asimismo, un cierto realismo sobre los límites de la vía bilateral para alcanzar tales objetivos.

Constata Zoellick, en sus planteamientos iniciales, que observa un interés general en avanzar en la Agenda de Desarrollo de Doha (nombre oficial de las negociaciones) e incluso una sensación de que los enfrentamientos de Cancún pueden establecer bases útiles para avanzar. Lo expresa claramente: "no quiero que 2004 sea un año perdido para las negociaciones en la OMC". Y concluye su carta señalando que 2004 debería ser un año de resultados para la Agenda Doha y para la OMC. No usa la expresión "concluir" con las negociaciones.

El aporte metodológico lo plantea en la expresión de procurar una "agenda de sentido común", que implique descargar las negociaciones de cuestiones controversiales inconvenientes en la actual coyuntura -lo que puede interpretarse como una referencia a lo que los respectivos frentes internos pueden tolerar-, focalizando la agenda en pocas cuestiones sustanciales y operando con criterios de flexibilidad a fin de lograr articular los necesarios consensos. Refleja así una de las críticas más comunes al grado de ambición de la Agenda de Doha, que fuera formulada en más de una oportunidad, en especial por los países en desarrollo. No menciona el concluir las negociaciones en 2004, pero sí hace referencia a la posibilidad de lograr acuerdos en tales cuestiones sustanciales, sin perjuicio que ellos deban luego profundizarse hacia un futuro previsible. Manifiesta la firme voluntad de los EEUU de avanzar con tal metodología pragmática. Señala la necesidad de explorar compromisos que a la vez que mantengan la ambición en los resultados, aseguren la "necesaria flexibilidad" y "resultados balanceados para todos".

Una sugerencia que avanza, relacionada con lo metodológico, es la de contar con una activa Presidencia del Consejo General de la OMC, a fin de que junto con el Director General y las Presidencias de los Grupos Negociadores puedan construir -no repetir- a partir de lo debatido en la última reunión del Consejo General realizada en Ginebra, el 15 de diciembre 2003. Para ello sugiere que a pesar que tal Presidencia correspondería por rotación a un país desarrollado -debería ser Japón-, pudiera ser designado nuevamente un país en desarrollo -hasta febrero la Presidencia la ejerce el Embajador Carlos Pérez del Castillo, del Uruguay-. Constata que en Ginebra hay varios Embajadores de países en desarrollo con experiencia y con habilidades, y menciona concretamente los del Brasil, Chile, Pakistán, Singapur y África del Sur. Varios de ellos representan a países del denominado G.20. También sugiere una participación activa de los altos funcionarios en las respectivas capitales. Y en función de los progresos que se logren, adelanta la idea que la próxima reunión ministerial prevista a realizarse en Hong Kong, pudiera tener lugar -si hay progresos significativos y así lo consideran conveniente el Presidente y el Director General- antes de fin de año. Ello debería permitir concretar resultados productivos en 2004.

El aporte sustantivo se refiere a cuáles son las cuestiones sustanciales sobre las que se debería concentrar la "agenda de sentido común". Si bien avanza sus sugerencias con respecto a tales cuestiones, no efectúa necesariamente propuestas cerradas. En toda su carta surge la noción de apuntar por donde se puede avanzar con realismo, a fin de procurar reacciones de sus contrapartes. En una reunión informal de algunos Ministros a realizarse en Ginebra al concluir el encuentro anual del World Economic Forum de Davos, podrían obtenerse primeras reacciones sobre sus sugerencias. En tal sentido se observa en la carta de Zoellick un enfoque en términos generales similar al del antes mencionado artículo de Jeffrey Schott -con clara influencia en el pensamiento de Washington en estos temas- publicado en The Economist.

¿Cuáles son las cuestiones sustanciales en la opinión de Bob Zoellick y cuáles son al respecto sus "sugerencias"?

Básicamente sugiere concentrar la negociación en las cuestiones fundamentales relacionadas con el acceso a los mercados agrícolas, de bienes y de servicios. Las define como aquellas de mayor interés para los países en desarrollo, para lo cual menciona la necesidad de incorporar tratamientos especiales y diferenciales que reconozcan que tales países enfrentan circunstancias variadas -referencia a que no todos los países en desarrollo están en la misma situación-, desafíos adicionales producidos por la competencia global y, en particular, problemas sensitivos de ajuste a las nuevas condiciones que resultarán de las aperturas de los respectivos mercados.

Identifica como cuestión central a la agricultura, reconociendo que la Rueda Uruguay sólo dio comienzo al proceso de disciplinas y de reducción de barreras al comercio de productos agrícolas. Es claro al respecto: avanzar en agricultura es condición necesaria para luego avanzar en los otros planos prioritarios. Plantea la necesidad de concentrarse en lograr progresos efectivos en tres planos interconectados entre sí: el de la competencia en materia de exportaciones; el de los apoyos internos a la producción y el del acceso a los mercados, sin perjuicio de reconocer que algunos de sus colegas también requieren incluir cuestiones no vinculadas al comercio, pero -señala- que ellas no deberían significar nuevas distorsiones en los mercados ni crear nuevas barreras proteccionistas.

Las principales sugerencias en materia agrícola son:

  • la necesidad de tener un acuerdo para eliminar los subsidios a las exportaciones agrícolas en una fecha cierta y, si bien no la fija, sostiene que prefiere una fecha temprana; señala su compromiso de eliminar el componente subsidio de los programas de créditos a la exportación, pero no menciona la cuestión sensible de la ayuda alimentaria;

  • el concentrarse en los subsidios a la producción con mayores efectos distorsivos sobre el comercio, sin perjuicio de comprometerse a avanzar en la fijación del objetivo de eliminación de todos los subsidios internos distorsivos y de todas las barreras al acceso a los mercados;

  • el definir una fórmula para negociar acceso a los mercados que sea una mezcla que se pueda aplicar a todos y que provea compromisos significativos que den lugar a oportunidades reales de exportación. Una fórmula común puede incorporar asimismo, diferentes grados de reducción de barreras y plazos más largos para países que necesiten más tiempo para su ajuste, y

  • el lograr compromisos significativos en los tres planos para el algodón -que fuera una de las causas principales del fracaso en Cancún.

Otras sugerencias se refieren a la utilización de una fórmula mixta pero ambiciosa para el acceso a mercados en productos no agrícolas que sea flexible para productos sensitivos -incluso plantea explícitamente que si no se puede avanzar en la eliminación total de tarifas para bienes no agrícolas, eventualmente pueda preverse el objetivo de lograrlo en una segunda etapa, junto con una segunda etapa para la agricultura-; la posibilidad de avanzar en acuerdos sectoriales; una mayor apertura en los mercados de los servicios, al menos para una mayoría de países miembros de la OMC; el tratamiento especial y diferenciado, y, muy especialmente, el concentrarse en uno sólo de los "temas de Singapur" -el de facilitación de comercio, por su importancia para las cadenas globales de suministro-, previendo una aproximación gradual para el tema de transparencia en compras gubernamentales -eventualmente comenzando por un acuerdo en el que participen algunos o todos los países miembros, y dejando de lado o reenviando al desarrollo de un plan de estudios, el tema de las inversiones y el de la competencia.

Las primeras reacciones a la carta de Robert Zoellick fueron en principio positivas. Pascal Lamy hablando el 13 de enero ante el Parlamento Europeo (ver http://europa.eu.int) rechazó también la noción del "año perdido"; expresó su satisfacción por la iniciativa americana y adelantó su interés de que para marzo o abril próximo, las negociaciones en la OMC puedan alcanzar el punto que no se logró en Cancún, esto es, tener acuerdos en cuanto a las modalidades para agricultura, bienes no agrícolas y los temas de Singapur -en relación a los cuáles reiteró la flexibilidad de la posición europea-. Por su parte, el negociador comercial argentino, Martín Redrado señaló que la carta de Zoellick era un gesto político importante, aún cuando faltaría ver cómo se concretaría. (ver El Cronista Comercial, martes 13 de enero 2004).

La idea de evitar que 2004 sea un año perdido en la OMC contempla el interés nacional de la Argentina. Es funcional al objetivo de fortalecer el sistema comercial multilateral global. Según sean los avances sustanciales que se puedan lograr en materia agrícola, facilitaría avanzar también en cuestiones sustantivas de las negociaciones del ALCA y con la UE. Eventualmente permitiría concluirlas durante el 2004, aún cuando luego fuere necesario profundizar los acuerdos logrados en una etapa inicial. Sería un estímulo a concretar la voluntad política existente de fortalecer el Mercosur. No es excluyente de la exploración de otras vías para incrementar el acceso a los mercados internacionales de los productos y servicios originados en el país. Mejoraría en general el clima de la inversión productiva con sus consiguientes efectos sobre la generación del empleo. Trabajar sobre la hipótesis de que es un escenario posible, parecería ser recomendable para las empresas que producen y prestan servicios en la Argentina. Las reuniones negociadoras previstas para el primer cuatrimestre del año, tanto en la OMC, en el ALCA y con la UE, permitirán confirmar o no la verosimilitud de tal escenario.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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