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  Félix Peña

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TRAS LA CUMBRE DE MONTEVIDEO:
El Mercosur se prepara para encarar nuevos desafíos internos y externos


por Félix Peña
Diciembre 2003


La reciente Cumbre de Montevideo ha arrojado resultados significativos para la evolución futura del Mercosur y para intentar revertir sus problemas de credibilidad frente a ciudadanos, inversores y terceros países. Son pasos en la buena dirección que ahora deberán traducirse en hechos concretos. Se insertan en el cuadro más amplio de las negociaciones comerciales que los socios del Mercosur desarrollan en los ámbitos de la OMC, del ALCA y con la Unión Europea.

Tales resultados se reflejan en el Comunicado Conjunto de los Presidentes y en el Acta de la XXV Reunión del Consejo del Mercado Común (ver sus textos en www.mercosur.org.uy), y en la aprobación de 36 nuevas Decisiones, así como en la firma del acuerdo de libre comercio con la Comunidad Andina y del Protocolo de Contrataciones Públicas, ambos muy demorados en su concreción ya que figuraban en la agenda del Mercosur desde hace unos años (los textos de las Decisiones, del Acuerdo con la Comunidad Andina y del mencionado Protocolo no se encontraban aún disponibles en la página Web oficial del Mercosur a la fecha de conclusión de esta nota -20 de diciembre de 2003).

En nuestra opinión, por lo menos tres factores inciden en las expectativas favorables que se perciben en relación al contexto para el desarrollo del Mercosur en el 2004. Ellos crean un cuadro propicio para la concreción de los objetivos estratégicos definidos en los momentos fundacionales en 1986 primero y luego en 1990. Lo razonable entonces es esperar que en los próximos meses se produzcan progresos concretos en el plano de las realizaciones. Un margen de duda deriva, sin embargo, del recuerdo de experiencias del pasado en que también parecían existir condiciones propicias para avanzar en los hechos.

El primero de estos factores es la existencia de una fuerte voluntad política de profundizar el Mercosur. Ello es notorio en particular en los dos principales socios, la Argentina y el Brasil, cuyos Presidentes se han comprometido públicamente a fortalecer un proceso de integración que sea multidimensional -es decir, no limitado a lo comercial y que a la vez de tener un claro sentido político, sea un instrumento funcional a la transformación productiva de sus socios y a la competitividad de sus bienes y servicios en la economía mundial- y abierto al mundo -es decir, que pueda constituir una plataforma que permita negociar en los ámbitos de la OMC, del ALCA y con la Unión Europea, pero también con otros países y en particular con la India, China, Rusia, África del Sur y, en particular, que permita aprovechar los espacios económicos ampliados por tales negociaciones, fortaleciendo la competitividad global de las principales cadenas de valor de sus economías y de las Pymes-.

El segundo factor favorable resulta de las expectativas de un mayor crecimiento en las economías del área y en las de sus principales compradores en el mundo. Los pronósticos son, en tal sentido, los de un significativo incremento en el comercio intra-Mercosur, que estimule las decisiones de inversión de las empresas con su consiguiente efecto de generación de empleo. Ya en el 2003 se observó un aumento del comercio recíproco con respecto a los bajos niveles del año precedente. Entre enero y octubre el incremento fue del 24,8% en relación al mismo período del 2002. En tal período, se pasó de 8.9 millones de dólares en 2002 a 9.2 mil millones de dólares en 2003. Sin embargo, el nivel del intercambio recíproco está aún distante de los 18,3 mil millones de dólares alcanzados en 1998.

El tercer factor es el de los desafíos que implica el hecho que las negociaciones comerciales externas, al menos en el ámbito del ALCA y del acuerdo birregional con la Unión Europea, han entrado en lo que parecería ser una fase final. Se supone que ellos deberán ser concluidos antes de finalizar el año 2004. Ello requerirá a la vez concretar los avances comprometidos para el desarrollo y profundización del propio Mercosur, así como un gran esfuerzo de coordinación entre sus socios, que como consecuencia de sus diferencias de dimensión económica y de estructuras productivas, no siempre tienen intereses convergentes en relación a los diferentes frentes negociadores y a sus agendas de cuestiones más sensibles.

En tres planos se observan posibles progresos en la construcción del Mercosur tras la Cumbre de Montevideo. Ellos son el de la profundización de la unión aduanera; el de la ampliación hacia el espacio económico sudamericano, y el de la institucionalización del proceso de integración.

En el plano de la profundización de la unión aduanera, cabe resaltar la aprobación del programa de trabajo 2004-2006, que contiene una hoja de ruta para completar la liberación del comercio recíproco y desarrollar lo que se ha denominado "la nueva agenda de integración" (Decisión CMC nº 26/03); la flexibilización de instrumentos, incluyendo el arancel externo común, en particular, para bienes de capital y medidas para contemplar asimetrías que afectan al Paraguay y el Uruguay; la ampliación de la liberación de los servicios (resultante de la IV Ronda de Negociaciones en el marco del Protocolo sobre Servicios), y el mencionado protocolo de contrataciones públicas.

En el plano de la ampliación hacia el espacio sudamericano, cabe mencionar la firma del acuerdo de libre comercio con la Comunidad Andina. Si bien el acuerdo tiene relevancia política e incluso simbólica, los analistas no prevén un efecto comercial significativo en lo inmediato. En Montevideo fue concluida la parte normativa del acuerdo, debiendo completarse en el primer trimestre de 2004 la negociación de las listas de desgravación y las medidas de salvaguardia que podrán ser aplicadas. La próxima reunión a nivel técnico está prevista para el mes de febrero en Lima. Si bien el texto del acuerdo no se conoce aún -es decir, no puede ser consultado por Internet-, la información divulgada indica que se establece un plazo máximo de 15 años para la desgravación completa de productos agrícolas e industriales sensibles, y que la mayoría de los productos serán desgravados en un plazo de 10 años. El Mercosur ya había concluido acuerdos de libre comercio con Bolivia y Perú, países que además tienen un status de países asociados. A su vez, la Decisión CMC nº 39/03 formaliza la aceptación del Perú como tercer país latinoamericano asociado al Mercosur, junto con Chile y Bolivia. La negociación reciente con la Comunidad Andina incluye entonces en el espacio de libre comercio a Colombia, Ecuador y Venezuela.

Finalmente en el plano institucional, tres progresos significativos deben ser mencionados. El primero es el del desarrollo de la dimensión técnica de la Secretaría del Mercosur, comenzada a principios de 2003 con la asunción de Reginaldo Arcuri, hasta entonces Secretario de Industria del Brasil, como responsable de la Secretaría y completada luego con el nombramiento de cuatro técnicos -dos juristas y dos economistas- seleccionados por concurso público entre un número amplio de postulantes. Cabrá ahora a la Secretaría contribuir con sus estudios y aportes a la solvencia técnica de las decisiones de los órganos del Mercosur. El segundo progreso a mencionar es el de la dimensión política, con la creación de la Comisión de Representantes Permanentes - integrada por los embajadores de los cuatro países ante la ALADI y el Mercosur - y con la designación de su Presidente. Precisamente en ocasión de la Cumbre de Montevideo asumió formalmente este cargo por dos años, el ex Presidente de la Argentina, Eduardo Duhalde. Cabrá a este órgano cooperar en el impulso político del proceso de integración y en su representación internacional. Y el tercer progreso es el de la entrada en vigencia del Protocolo de Olivos, firmado en 2000, que establece un mecanismo más ágil para la solución de controversias, incluyendo un órgano permanente de revisión, cuyos miembros deberán ser designados y asumir sus funciones en el primer trimestre de 2004. Cabrá a este órgano asegurar el predominio de las reglas en el comportamiento de los socios en relación a las reglas de juego pactadas.

Concluida la Cumbre de Montevideo, es mucho lo que deberá traducirse ahora en hechos a fin de restablecer la credibilidad del Mercosur tanto en los países socios como, en particular, en el plano internacional. En tal sentido cabe resaltar lo que Pascal Lamy -responsable en la Comisión Europea por las negociaciones comerciales- expresara al hablar en la Cumbre: "….quiero tomar esta oportunidad para resaltar un desafío clave hacia delante: sus ambiciosas decisiones políticas deberán ser acompañadas por los necesarios pasos a nivel técnico. Pasar de las palabras a la acción es un proceso complejo. Requiere compromisos entre los países. A veces cruza por territorios desconocidos. También genera intensos debates. La tentación de consentir excepciones, de asumir compromisos ambiguos y embarazos incompletos ("half pregnancies") como los llamamos en Europa, está siempre allí. Nuestra experiencia es que ello debe ser resistido, ya que esa es la única forma en que actores económicos, ciudadanos y observadores van a identificar el proyecto como algo concreto, real y duradero. Esa es la única forma que las empresas, sean locales o de terceros países, van a invertir en el futuro" (traducción nuestra).

La presencia de Lamy en la Cumbre de Montevideo tuvo el significado de poner de relieve la importancia que la Unión Europea atribuye a la conclusión en octubre próximo del acuerdo birregional con el Mercosur. En la XI reunión del Comité de Negociaciones Birregionales realizada en Bruselas entre el 1 y el 5 de diciembre, se examinaron cuestiones vinculadas al acceso a mercados de bienes, incluyendo los agrícolas y en especial las cuotas arancelarias y, entre otras, a medidas sanitarias y fitosanitarias [consultar aquí]. Para los meses de marzo, abril y mayo, se prevén pasos decisivos hacia el objetivo de concluir en 2004 las negociaciones, con la reunión negociadora más importante a realizarse en Bruselas en abril -en la que deberán presentarse las ofertas revisadas- y con la Cumbre Unión Europea-Mercosur a realizarse en mayo en Guadalajara, México. En la perspectiva del Mercosur, es el período en el que se supone deberán desatarse los nudos principales que afectan aún el desarrollo de la agenda negociadora, en particular en acceso a mercados y en materia agrícola.

La negociación con la Unión Europea estará fuertemente influenciada por los desarrollos previsibles en el frente de la OMC y del ALCA. En relación a la OMC, cabe mencionar que la reunión del Consejo General del 15 de diciembre sólo permitió efectuar progresos procesales. El Comité de Negociaciones Comerciales y los grupos negociadores deberían recomenzar sus tareas hacia febrero 2004 (ver al respecto, ICTSD, Bridges, Weekly Trades News Digest, vol. 7, nº 43, en www.ictsd.org). Pero las cuestiones sustantivas que provocaron el fracaso de la reunión ministerial de Cancún siguen en pie. El Grupo de los 20 (que también se lo denomina GX, por la volatilidad del número de miembros efectivos), realizó una reunión ministerial en Brasilia el 12 de diciembre, con la presencia de Pascal Lamy por la Comisión Europea y de Supachai Panitchpakdi, Director General de la OMC. En su comunicado final reafirmó la voluntad de sus miembros de concluir con las negociaciones de la agenda Doha y de fortalecer la OMC. En uno de los párrafos principales del comunicado, el G20 "convoca a todos los miembros de la OMC a encarar las próximas etapas de las negociaciones con espíritu abierto y disposición para llegar a consensos, que abran camino para una efectiva liberalización del comercio agrícola, capaz de reflejar las necesidades y sensibilidades de los países en desarrollo y los intereses de la comunidad internacional como un todo" (ver el texto completo del comunicado final de la reunión del G20 aquí). A su vez Pascal Lamy transmitió la disposición de la Unión Europea de flexibilizar su posición negociadora, en particular en relación a los cuatro "temas de Singapur" que provocaron junto con la cuestión agrícola, el colapso de la reunión de Cancún. Reclamó como reciprocidad, igual flexibilización en la posición de todos los países participantes de las negociaciones.

En relación al ALCA, tras la reunión ministerial de Miami comentada en la nota anterior, el cronograma prevé ahora una importante reunión negociadora a realizarse en febrero en Puebla, México. Será un test de la posibilidad de traducir los resultados logrados en Miami en un formato concreto de negociación final. En tal oportunidad podría concretarse una reunión en el formato "4+1" entre el Mercosur y los EEUU. También la agenda diplomática de 2004, prevé la Cumbre Extraordinaria de las Américas a realizarse en Monterry, México entre el 12 y 13 enero. Tres temas principales serán allí debatidos al más alto nivel político: crecimiento económico y lucha contra la pobreza, desarrollo social y democracia. Al menos formalmente no se han incluido en ella las cuestiones vinculadas a las negociaciones comerciales en el ALCA. Difícil es imaginar, sin embargo, que los Presidentes no conversen sobre el formato y el plazo final de las negociaciones en curso. Incluso algunos analistas han sugerido que de esa reunión surja una postergación del plazo previsto para concluir las negociaciones. Entre tanto, otro paso ha sido dado por los Estados Unidos en el tejido de acuerdos de libre comercio con países hemisféricos. En efecto el 17 de diciembre 2003 fue concluido el acuerdo de libre comercio entre los EEUU y los países centroamericanos (ver al respecto, www.ustr.gov, así como entre otros, el análisis del Wall Street Journal, incluido en La Nación, del jueves 18 de diciembre, página 5 de la Sección Económica). Deberá ser presentado ahora al Congreso americano y se prevé un fuerte debate sobre su contenido, en particular, en el sector textil y de la indumentaria. A su vez, Costa Rica decidió a último momento no firmar el acuerdo, aún cuando las negociaciones deberán continuar en los próximos meses, al igual que con la República Dominicana.

En concreto, el año 2004 será intenso en el desarrollo de las negociaciones comerciales internacionales en las que participa la Argentina junto con sus socios del Mercosur. Por su parte, la Asociación Empresaria Argentina ha reiterado la importancia que para el país tienen las negociaciones comerciales en curso. Sobre las consecuencias de la no participación en los acuerdos de libre comercio, ha señalado que "nuestro país perderá mercados, ya que nuestros socios comerciales actuales y potenciales otorgarán a otros países preferencias que pueden desplazar exportaciones argentinas actuales o futuras". El mensaje es claro: los costos de no negociar pueden ser elevados y deberían ser explicitados. La ampliación de la UE, sus acuerdos con Chile y con México, y los acuerdos ya concluidos por los EEUU o en curso de negociación con países como Chile, y en el futuro próximo lo serían Australia, Centroamérica y países andinos como Colombia y Perú, entre otros, pueden traducirse en desplazamientos de mercados para las exportaciones actuales y potenciales de la Argentina.

El hecho que las negociaciones comerciales han entrado en su fase final, requerirá una fuerte atención por parte de las empresas no sólo para seguir de cerca la evolución de las agendas negociadoras, pero también para preparar sus estrategias ofensivas y defensivas en los posibles escenarios post-negociadores.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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