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  Félix Peña

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TRAS EL FRACASO EN CANCÚN:
¿hay espacio aún para negociar?


por Félix Peña
Septiembre 2003


La reunión de la Organización Mundial del Comercio en Cancún, concluyó el 14 de septiembre sin que los 146 países miembros pudieran llegar a adoptar el proyecto de declaración ministerial presentado a su consideración el día anterior (www.ictsd.org). El abrupto final de ese domingo por la tarde sorprendió. No porque un fracaso no estuviera dentro de lo previsible. Pero sí porque se habían logrado hasta ese momento, algunos avances significativos en la cuestión más complicada que era la de la agricultura. Cuando se levantó la reunión, faltaban aún varias horas para continuar negociando y el proyecto de declaración, presentado el 13 de diciembre, no había sido aún tratado precisamente en relación a la cuestión agrícola.

Por lo menos dos cuestiones relevantes para la Argentina y el Mercosur, surgen tras el fracaso de Cancún.

La primera tiene relación con el futuro de las negociaciones iniciadas dos años antes en Doha y, aún más, con el propio futuro de la OMC.

Se observa al respecto una tendencia firme -en muchos negociadores y analistas- a no interpretar los resultados de Cancún como un fracaso de la OMC. De los muchos artículos escritos al respecto, merece destacarse el de un experimentado negociador y ex Director de la OMC, Peter Sutherland, en el Financial Times del 18 de septiembre, p. 17 ("Cancún was a setback but not a tragedy"). Sutherland preside hoy un consejo consultivo del Director General de la OMC -integrado por experimentados expertos en comercio internacional y en las negociaciones comerciales de la OMC-, del cuál pueden esperarse ideas relevantes para el futuro.

Lo razonable es considerar que Cancún ha significado un tropiezo fuerte en un proceso negociador que debe continuar. De hecho, la próxima etapa será la reunión del Consejo de la OMC el 15 de diciembre en Ginebra. La eventual prórroga de la "cláusula de paz" será una cuestión central (ver al respecto la nota del autor, en el Suplemento Comercio Exterior de La Nación, del martes 16 de septiembre, columna "Radar Internacional", p. 12). Pero lo cierto es que lo ocurrido, acrecienta el pesimismo sobre que se puedan concluir las negociaciones en los plazos originalmente previstos en Doha, esto es, antes de fin del año próximo. Revertir tal pesimismo será todo un desafío para los países con mayor capacidad de liderazgo en la OMC, incluyendo al propio Grupo de los 20 que integran entre otros, Argentina, Brasil, México y Chile.

Lo más probable ahora es que se requiera mucho más tiempo para que culmine con éxito el proceso negociador iniciado en Doha. Ello al menos por tres razones. La primera es que las diferencias en torno a la agenda negociadora -excesivamente amplia- son sustanciales y profundas. La cuestión agrícola sigue siendo el principal foco de disidencias. Pero no el único. De hecho, Cancún colapsó cuando se constató la irreconciliable diferencia existente en torno a los llamados temas de Singapur (inversiones, competencia, compras gubernamentales y facilitación del comercio). Alivianar la agenda negociadora, preservando el principio del equilibrio y del "single undertaking" puede ser necesario para un lograr resultados razonables, en plazos también razonables. La segunda razón es que los Estados Unidos han entrado ya en pleno proceso electoral -con resultado incierto-, y hasta noviembre del 2004 será difícil lograr en el Congreso americano respaldo a cualquier modificación futura del Farm Hill. Y a su vez, la Unión Europea deberá procesar los efectos de la incorporación de los nuevos países miembros sobre su propia gobernabilidad y, en particular, sobre su futura política agrícola común. La tercera razón es que el tiempo disponible para concluir con éxito las negociaciones -aún en la hipótesis de un resultado intermedio que implique algún progreso sustancial en todas las cuestiones relevantes de la agenda, incluyendo la cuestión agrícola, para luego seguir negociando- es ahora muy corto.

Pero el principal problema que habrá que enfrentar en lo inmediato, es que Cancún ha puesto de manifiesto serias deficiencias en la capacidad de los mecanismos de trabajo de la OMC para articular los consensos que se requieren. Se ha instalado la idea de que algo no funciona en la "fabricación" de los consensos entre 146 países -y el número tiende a aumentar- con marcadas diferencias de intereses, de grados de desarrollo y de capacidades negociadoras. En particular, Cancún ha puesto en evidencia fuertes clivajes entre los países industrializados y los países en desarrollo -e incluso entre los propios países en desarrollo- que la maquinaria institucional no permite procesar adecuadamente. En los viejos tiempos -en particular en la etapa del GATT, pero incluso en la pasada Rueda Uruguay- los países industrializados, con el liderazgo de los Estados Unidos y de la Unión Europea, tenían poder suficiente para definir la agenda negociadora y para incidir en sus resultados. Un ejemplo es el acuerdo Blair House, entre los Estados Unidos y la Unión Europea, que incidió decisivamente en la conclusión de la Rueda Uruguay, aún cuando estaba lejos de satisfacer los intereses de países como la Argentina y sus socios del Mercosur.

En Cancún, por el contrario, fue el acuerdo agrícola entre los dos protagonistas principales del mundo industrializado, lo que precipitó la formación de una nueva coalición, el originalmente denominado grupo de los 20, que se articuló en torno al liderazgo del Brasil, Sudáfrica y la Argentina, y que tuvo la habilidad de lograr incluir a la India y a China, países que no siempre han compartido la posición que en materia agrícola tienen los tres países que convocaron, por iniciativa del Brasil, al nuevo grupo.

La aparición del G.20 y su influencia en Cancún, sorprendió y por momentos irritó a los negociadores americanos y europeos. Pero lo cierto es que se constituyó en un factor importante en el desarrollo de la reunión. Es un grupo heterogéneo y su futuro también es incierto. Ha demostrado capacidad para neutralizar un liderazgo de los Estados Unidos y de la Unión Europea, que se tradujo en una propuesta insuficiente -incluso fue considerada inaceptable- en relación a la cuestión agrícola. Deberá demostrar en el futuro lo que no tuvo tiempo de lograr en Cancún, esto es, que también tiene la capacidad para incidir decisivamente en la articulación del necesario consenso.

El desafío ahora es de evitar que el fracaso de Cancún se refleje en un debilitamiento extremo de la propia OMC. No parece ello ser de interés de ningún país. Pero menos de los que tienen una limitada capacidad para incidir en la definición de las reglas de juego del comercio internacional, como es el caso concreto de la Argentina e incluso del Mercosur.

El riesgo es que los países industrializados consideren que es más conveniente a sus intereses el buscar mecanismos alternativos a la OMC. Una posibilidad cierta es la de que se produzca un recrudecimiento del desarrollo de acuerdos preferenciales bilaterales, en particular entre los Estados Unidos y un grupo creciente de países en desarrollo, e incluso con países como Australia. Altos funcionarios americanos han sido muy claros en tal sentido, luego del fracaso de Cancún. Ello podría fragmentar y finalmente erosionar el principio de no discriminación, que es esencial en el sistema multilateral global. Otra posibilidad es que los países industrializados busquen desarrollar acuerdos comerciales entre ellos. La vieja idea de una zona de libre comercio transatlántica, entre los Estados Unidos y la Unión Europea, puede volver a resurgir. O alguna variante original e inimaginable al momento actual.

En lo inmediato, la idea de que a través de la OMC no es posible lograr acuerdos razonables, puede no sólo estimular la multiplicación de acuerdos bilaterales y/o regionales. También puede fortalecer en los países industrializados, las tendencias proteccionistas y el recurso a acciones unilaterales discriminatorias en el comercio internacional. Todo ello implicaría un creciente debilitamiento del sistema comercial multilateral global y alejaría las posibilidades de alterar, quizás por mucho tiempo, las políticas agrícolas del mundo industrializado. No parece un escenario conveniente ni para la Argentina, ni para sus socios del Mercosur.

La segunda cuestión relevante se relaciona con el futuro de las negociaciones de la Argentina y el Mercosur, en el ALCA y con la Unión Europea. La muy probable dilación de las negociaciones agrícolas en la OMC, tendría un impacto aún difícil de predecir en ambas negociaciones.

En relación al ALCA, las posibilidades de concluir las negociaciones en la fecha prevista -enero de 2005- dependerán de lo que ocurra en la reunión Ministerial de Miami, los días 20 y 21 de noviembre próximo. Antes, entre el 29 de septiembre y el 3 de octubre se reunirá en Puerto España (Trinidad y Tobago), el Comité de Negociaciones Comerciales. Su principal objetivo será evaluar los resultados técnicos alcanzados en cada uno de los Grupos Negociadores. De allí deberá surgir la propuesta que considerarán los Ministros en Miami, sobre el formato final que adoptará la negociación hemisférica. Luego de lo ocurrido en Cancún, tampoco hay que descartar un fracaso en Miami. O al menos un resultado insuficiente para todos.

En la perspectiva de la Argentina y del Mercosur, lo fundamental ahora es conocer la reacción final de los Estados Unidos a la idea de que las negociaciones de acceso a mercados para bienes agrícolas e industriales se realice en el formato "4+1". Lo mismo ocurriría con las inversiones y servicios. Las cuestiones de los subsidios agrícolas, de la defensa comercial, de la propiedad intelectual y de la política de competencia quedarían para el ámbito multilateral de la OMC. Sin embargo, podrían incluirse mecanismos en materia de subsidios a la exportación -especie de "pactos de no agresión"- como el incluido hace varios años en el acuerdo de libre comercio entre Canadá y los Estados Unidos. Las demás reglas que inciden sobre el comercio -por ejemplo, régimen de origen y salvaguardias-, así como el sistema de solución de controversias, serían definidas para todos los países en el nivel del ALCA. Es la fórmula que se ha denominado de los tres carriles para las negociaciones, esto es, el del "4+1" dentro del ALCA, el del propio ALCA de alcance hemisférico, y el de la OMC. Un componente importante del desarrollo del ALCA, será el Programa de Cooperación Hemisférica, aprobado en la última reunión ministerial de Quito, en noviembre pasado. Al respecto habrá una reunión con potenciales donantes en Washington, los días 14 y 15 de octubre próximo. El BID ya ha aprobado un programa al respecto (www.iadb.org).

En relación a la Unión Europea, está prevista la reunión de negociadores comerciales a nivel ministerial para el mes de octubre, en Bruselas. Tres temas serán prioritarios: la evaluación general del estado de las negociaciones; el inicio de la etapa final de las negociaciones, y la discusión sobre el borrador de texto consolidado del Acuerdo de Asociación Interregional. Es intención del Mercosur presentar una propuesta de texto único conteniendo los consensos y disensos existentes en cada uno de los temas y disciplinas del futuro acuerdo. A su vez, el sector empresario tendrá su propia reunión en Brasilia, los días 28 y 30 de octubre, en el marco del Foro Empresario Mercosur-Unión Europea (MEBF) (www.mebf.arcelor.com).

Por lo menos tres conclusiones preliminares pueden extraerse, en una perspectiva argentina, a la luz de los resultados de Cancún y teniendo en cuenta las próximas etapas de las negociaciones comerciales en las que participa nuestro país.

La primera es que debemos asumir la idea de que negociar en la OMC es una tarea permanente, que adquiere luz pública en ocasiones relevantes como fue Cancún, pero que requiere atención constante del gobierno y de los sectores interesados.

La segunda conclusión, es que la calidad de las coaliciones que se enhebren para negociar, impactan en el logro de lo que al país le conviene. En Cancún operaron por lo menos cinco coaliciones significativas, una de las cuáles -el G.20 en el participó activamente la Argentina- tuvo un papel relevante. Son coaliciones dinámicas, de geometría variable y casuísticas. No son permanentes ni tienen un carácter ideológico. Como todo en la OMC, se enhebran en torno al logro de intereses nacionales muy concretos. Siempre, en última instancia, se vinculan con la necesidad de preservar o generar fuentes de empleo. Un país como la Argentina, con un papel marginal en el comercio mundial de bienes y de servicios, y con algunos problemas de imagen, no puede sobreactuar, ni le conviene enhebrar alianzas exclusivas ni excluyentes.

La tercera conclusión, es que la organización nacional para negociar es más importante cuánto menor es el poder de negociación de un país. Ella es la resultante de una "cadena de valor" dinámica e interactiva. Todos los eslabones demandan profesionalidad y continuidad en los esfuerzos. La debilidad de unos afecta los otros. Si los funcionarios que negocian cambian continuamente o si no siempre tienen experiencia previa; si la información oficial relevante no es fácilmente accesible por Internet -como es el caso de Australia- sin necesidad de telefonear al Ministro o a los negociadores; si la representación empresaria -y sindical- es dispersa y no se sustenta en "think tanks" propios o contratados; si la actividad académica no asume toda la complejidad de las negociaciones -incluyendo el enfoque interdisciplinario entre factores políticos, económicos y legales, y el evitar afirmaciones que no se sustenten en investigaciones rigurosas (por ejemplo, sobre los efectos de la Rueda Uruguay)- y, en particular, si todo ello ocurre simultáneamente, entonces es factible que el país tenga dificultades a la hora de definir lo que le conviene y puede obtener, con realismo, en las mesas negociadoras.

En relación a ello, tres hechos positivos merecen ser destacados de la reciente experiencia de la Argentina en Cancún. El primero es precisamente la calidad de la interacción entre los negociadores gubernamentales y el grupo numeroso de representantes privados que asistió a Cancún. Ello está reflejando un trabajo profesional intenso de unos y otros, y los frutos del mecanismo que ha establecido la Cancillería a través del Consejo de Comercio Internacional, cuya sexta reunión se celebró en el Palacio San Martín el pasado 19 de septiembre, precisamente para informar sobre los resultados de Cancún y sobre los pasos futuros. El segundo hecho positivo, es el de la participación activa de la Argentina en la constitución del G.20 y en su protagonismo en Cancún. El tercero es el del creciente profesionalismo que se observa en la cobertura de prensa de las negociaciones, en particular en relación a la cuestión agrícola, tal como se refleja por ejemplo, en los Suplementos "Rural" del Clarín y "Campo" de La Nación, ambos del sábado 20 de septiembre.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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