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  Félix Peña

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EN VÍSPERAS DE REUNIONES CLAVES:
Los encuentros ministeriales de la OMC, del ALCA y con la UE pondrán a prueba la consistencia del Mercosur


por Félix Peña
Agosto 2003


El debate sobre las negociaciones comerciales internacionales en las que participan la Argentina y sus socios del Mercosur se ha intensificado en las últimas semanas. Lo pone de manifiesto, entre otros, el Suplemento Economía y Negocios del Clarín del domingo 24 de agosto. El seguimiento de la prensa brasilera revela que lo mismo ocurre en el país vecino. Otro tanto ocurre prácticamente en todos los países de la región.

Es un debate que tiene un creciente perfil político, una profunda relevancia económica hacia el futuro y una insuficiente transparencia.

El perfil político tiene que ver con la percepción que tenga cada sociedad sobre los beneficios y costos inmediatos y, sobre todo, futuros de la respectiva negociación, y sobre su impacto en el desarrollo del comercio exterior y de la competitividad de sus empresas en sus propios mercados internos, en una región o a escala global. Un ejemplo de tal perfil político fue el proceso que condujo al Congreso de los Estados Unidos a la aprobación de la autorización al Ejecutivo para negociar. La lectura del Trade Promotion Authority -incluso su estructura- pone de manifiesto la preocupación política de los miembros del Congreso por resaltar ante sus electores, el impacto positivo que las negociaciones comerciales tendrán sobre las exportaciones americanas de bienes y de servicios, y por destacar los instrumentos y recursos financieros destinados a facilitar la reconversión que pudieran requerir trabajadores, agricultores o pequeños empresarios, como consecuencia del impacto que en la economía americana -y en la de cada Estado de la Unión- podrán resultar de las negociaciones autorizadas. Incluso se ha previsto un monitoreo constante del Congreso sobre la evolución de las negociaciones y en algunos casos específicos, como por ejemplo en relación a productos agrícolas, el Ejecutivo deberá volver a consultar a los representantes del pueblo americano.

En otros casos, lo que además preocupa en las negociaciones comerciales -y en las opciones que un gobierno efectúe sobre con quien desarrollarlas prioritariamente y sobre cómo encararlas- es su efecto sobre el modelo de desarrollo económico, la cohesión social y la inserción internacional del respectivo país. Un intenso debate político y no sólo económico, se observa por ejemplo en estos días en Colombia, donde el gobierno ha planteado tras la visita a Bogotá de Robert Zoellick, el negociador comercial americano, la idea de la negociación de un acuerdo de libre comercio con los EEUU, similar al negociado por Chile. A quienes están a favor de avanzar rápido en tal negociación, se oponen aquellos que temen por el impacto que podría tener en la Comunidad Andina, que es en la actualidad el mercado principal para las exportaciones de manufacturas y que, además, es el marco regional institucionalizado en el cual se insertan las complejas relaciones entre Colombia y Venezuela.

La relevancia económica deriva, como ya se ha señalado antes en estas notas, del hecho que de las negociaciones comerciales en curso, resultarán para cada país participante, reglas de juego que implicarán fuertes condicionamientos a la elaboración y aplicación de políticas públicas que inciden, en particular, en el comercio internacional de bienes y servicios, y en las decisiones de inversión. Precisamente ese es el objetivo de las negociaciones: generar disciplinas colectivas que limiten las tendencias al proteccionismo y a la discriminación unilateral discrecional, y que faciliten la expansión y liberalización del comercio global y regional, estimulando de tal forma, el desarrollo económico del mayor número de países. Las negociaciones comerciales internacionales producirán reglas de juego que, según ellas sean, pueden desplazar a favor o en contra ventajas competitivas de empresas que operan en un país determinado. Si un país negocia y otro no, puede también tener un efecto económico -a veces de largo plazo- de desplazamiento de ventajas competitivas a favor de aquél que sí negoció. De ahí, por ejemplo, el interés de muchos países de no quedarse marginados del ALCA, tras los acuerdos ya celebrados por México y Chile con los EEUU, y de las negociaciones en curso con los países centroamericanos y, probablemente, con Colombia. Lo mismo se observa en el caso europeo, tras la reciente incorporación de nuevos países miembros de la Unión Europea, con aquellos países interesados a incorporarse en el futuro.

La insuficiente transparencia, se refleja en el hecho que la información detallada sobre la evolución casi diaria de las negociaciones en curso, suele ser escasa y de difícil acceso para quien no es negociador, funcionario o experto. De allí la importancia creciente que tiene para el sector privado, el que sus propias cámaras empresarias estén en condiciones de procesar y decodificar en la perspectiva de cada sector -o región del país- lo que ocurre en los tres principales tableros negociadores -el de la OMC, el del ALCA y con la Unión Europea- y de lo que ocurre también en el Mercosur.

En nuestro país, el Centro de Negociaciones Internacionales (CENI) de la UIA y el Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales (INEI) (www.inai.org.ar) son, en tal sentido, una contribución significativa al necesario esfuerzo de cada empresa de seguir -casi on-line- la evolución de las negociaciones comerciales, como un elemento central de su gestión de inteligencia competitiva.

En el mundo son varias las páginas Web que facilitan -junto con la prensa especializada- un seguimiento oportuno de las negociaciones comerciales en la perspectiva, por cierto, de cada país, región o sector. Un ejemplo de difusión de información relevante e incluso de consulta a la ciudadanía sobre aspectos importantes de las negociaciones comerciales, es el de la página Web del Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional de Australia (www.dfat.gov.au/trade/index.html). La página Web de Itamaraty permite un seguimiento de las negociaciones a través del procesamiento que efectúa de la información y -sobre todo- los análisis de la prensa del país -e incluso de otros países- (www.mre.gov.br).

Pero además de diseminar en forma oportuna información relevante, parece necesario un esfuerzo por tornar inteligible tales negociaciones, o sea "decodificarlas". Ello a fin de que cualquier ciudadano -y por ciertos los empresarios y trabajadores, y sus respectivas instituciones- pueda entender qué se está negociando y cuáles son los efectos de lo que hoy se negocia sobre la competitividad futura de su empresa, o para preservar o acrecentar las fuentes de empleo.

En tal sentido el mundo académico y la prensa especializada cumplen una función significativa. En estos días se han multiplicado seminarios y cursos sobre negociaciones comerciales internacionales. Incluso se observa, por ejemplo en el Brasil, un esfuerzo destacable de producir libros ágiles y de fácil lectura -pero sólidos desde un punto de vista técnico- a fin de orientar a la sociedad civil en el seguimiento de las negociaciones comerciales desde una perspectiva brasilera. En tal sentido, tres libros muy recientes pueden ser destacados como ejemplos a seguir. Uno es el encomendado por un diario -Folha de Sao Paulo- para su colección "Folha Explica", a uno de los más destacados intelectuales y negociadores brasileros, el Embajador Rubens Ricupero, y que se titula: "A ALCA" (PubliFolha, Sao Paulo, 2003). El otro fue encomendado por una institución de capacitación, el SENAC de Sao Paulo, a dos especialistas, Tullo Vigevani y Marcelo Passini Mariano, y se titula "ALCA" (Editora SENAC, Sâo Paulo, 2003). Y el tercero es coordinado por el profesor Welter Barral, de la Universidad Federal de Santa Carina, y consiste en un análisis pormenorizado que un grupo de especialistas efectúa del Trade Promotion Authority aprobado por el Congreso de los EEUU, desde la perspectiva de los intereses comerciales del Brasil. Se titula "Negociaçôes Comerciais Multilaterais" (Fundaçâo Boiteux, Florianópolis, 2003).

Un aspecto de relevancia en el debate político sobre las negociaciones comerciales internacionales, es el del impacto que ellas puedan tener en el desarrollo de acuerdos regionales valorados por las respectivas sociedades. Es el caso del Mercosur, como también lo es el de la Comunidad Andina.

Con respecto al Mercosur, antes y durante las reuniones ministeriales del ALCA en Miami y con la Unión Europea en Bruselas, ambas en noviembre -e incluso en septiembre en Cancún (OMC)-, observadores y negociadores expertos intentarán apreciar signos claros sobre si realmente se ha iniciado una nueva etapa en su construcción. Según sea la calidad de los indicadores de consistencia que el Mercosur ofrezca, será o no creíble su aspiración de presentarse como una región organizada, de la misma categoría -al menos en su proyección futura- que el NAFTA y la UE.

La voluntad política de potenciar el Mercosur parece firme. Cabe ahora observar cómo ella se traduce en definiciones metodológicas realistas y sólidas. Algunas tendrán que ser heterodoxas (por ejemplo, en relación al arancel externo común), pero consistentes con la racionalidad económica -y política- y con las reglas de la OMC (cláusula de habilitación y artículo XXIV del GATT-1994). Brasil ha avanzado su iniciativa "objetivo 2006" (www.mercosul.gov.br/textos). Es ahora objeto de discusión entre los gobiernos. Tiene el mérito de estimular un debate público intenso y participativo, que es hoy más que necesario. Pero pretende abarcar mucho. Ello induce a dispersión y pérdida de foco. Incluso cuestiones claves como la flexibilización en caso de disparidades cambiarias significativas -de especial interés para sectores industriales de los países socios, tras las experiencias de las devaluaciones del Real en 1999 y del peso en 2002- no están mencionadas y otras sólo tienen una referencia ligera, como la de la calidad y la efectividad de las reglas de juego acumuladas desde la firma, en 1991, del Tratado de Asunción.

El actual debate sobre el futuro del Mercosur ganaría foco si se concentrara prioritariamente en dos cuestiones. Ellas permitirían ganancias de credibilidad en los antes mencionados foros negociadores. E incluso ante las opiniones públicas de cada país miembro.

La primera es la del alcance y modalidades de la preferencia económica entre los socios, en bienes y en servicios, como también en compras gubernamentales. Es una cuestión central a la hora de negociar en conjunto con terceros países. ¿Podrían incluirse los servicios y las compras gubernamentales en los acuerdos del ALCA y con la Unión Europea, y no haberlo hecho antes en forma efectiva dentro del propio Mercosur? Si así fuere ¿no se estarían diluyendo los alcances preferenciales del Mercosur y no afectaría ello su identidad tanto económica como política?

La segunda es la de la calidad institucional. El Mercosur tiene muchas reglas que no se cumplen y otras que ni siquiera han completado su ciclo de perfeccionamiento jurídico. Asimismo, el funcionamiento en la práctica de los actuales mecanismos de adopción de decisiones y de solución de conflictos, está lejos de garantizar el carácter "rule-oriented" de las relaciones comerciales y económicas entre los socios. Muchas decisiones se adoptan con criterios coyunturales y lo mismo ocurre en la forma en que se encaran conflictos comerciales bilaterales. Ello afecta la eficacia, la credibilidad e incluso la legitimidad del proceso de integración. Al ser así, el Mercosur puede perder relevancia como orientador de decisiones de inversión productiva -que son las que permiten generar empleos-, que es finalmente su principal razón de ser en el plano económico. Si el Mercosur no es sólido en lo económico, difícil será que alcance relevancia en su dimensión política y social.

Las dos cuestiones sumadas -de ser abordadas en lo inmediato, aprovechando la alta densidad de voluntad política existente- darían sustento a iniciativas de transformación productiva conjunta -como por ejemplo, la del desarrollo de foros de competitividad que permitan integrar cadenas productivas orientadas a la exportación- y facilitarían una articulación más profunda con Chile e incluso con la Comunidad Andina. Harían del Mercosur un interlocutor válido en las complejas negociaciones comerciales que se desarrollan tanto en la OMC, como en el ALCA y con la Unión Europea.

También facilitaría el debate público sobre la construcción futura del Mercosur, si se efectúa en la perspectiva de los resultados acumulados en los últimos años para las empresas y el comercio exterior, y no sólo en la de problemas coyunturales. Dos estudios recientes tienen el mérito de facilitar tal perspectiva. Uno es del IPEA -instituto de investigaciones económicas aplicadas del Brasil-, sobre los "Aspectos microeconómicos do Mercosul", de Sérvulo Moreira, 2003. El otro, también del 2003, es el realizado por la oficina de la CEPAL en la Argentina, y sus autores son E.Figueroa y F.Villalpando y se pude descargar desde este link. Su lectura es recomendable para empresarios, negociadores y analistas, por los datos que aportan y por sus conclusiones.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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