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  Félix Peña

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LOS RESULTADOS PREVISIBLES DE LAS ACTUALES NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES: factores que inciden en posibles escenarios intermedios.


por Félix Peña
Julio 2003


Se está instalando, gradualmente, la idea de posibles escenarios intermedios en cuanto a los resultados que puedan lograrse en los tres principales frentes negociadores comerciales internacionales en los que participa en la actualidad la Argentina, junto con sus socios en el Mercosur y que son: el global, en el marco de la Organización Mundial del Comercio para el desarrollo de la Agenda de Doha; el hemisférico, en el marco del ALCA y, eventualmente, de un acuerdo "4+1" con los Estados Unidos y el interregional, en el marco de la asociación entre el Mercosur y la Unión Europea.

Tales resultados configurarían escenarios diferentes a los que hasta ahora han predominado entre negociadores y analistas. El primer escenario imaginado ha sido el de la conclusión exitosa de las tres negociaciones en los plazos originalmente previstos, estos es, entre el segundo semestre de 2004 y principios de 2005. El segundo escenario ha sido el de una postergación de las negociaciones de la OMC hacia el año 2006 o el 2007, en especial si la reunión ministerial de Cancún, en septiembre próximo, culminara con un fracaso en el abordaje de cuestiones cruciales, en particular, la de la agricultura. Ello produciría asimismo, como efecto probable, una dilación en los plazos de las negociaciones del ALCA y de las interregionales entre el Mercosur y la Unión Europea. El tercer escenario imaginado hasta ahora, ha sido el de un fracaso completo de las negociaciones en el ámbito de la OMC y, como consecuencia, una crisis profunda del sistema multilateral de comercio, más grave aún que la produjo el fracaso en Seattle, en 1999. Este escenario, a su vez, se desdoblaría en dos alternativas con respecto a las negociaciones del ALCA y con la Unión Europea. La primera sería el resultado de un efecto de arrastre. La OMC arrastraría en su fracaso tanto al ALCA como a las negociaciones con la Unión Europea. La segunda por el contrario, implicaría que un fracaso en la OMC generaría más estímulos a concluir en los plazos previstos las negociaciones hemisféricas e interregionales.

Un escenario intermedio, como el que se está instalando últimamente como posible, implicaría un desdoblamiento de los resultados a obtener en los tres frentes negociadores. En tal caso, en una primera etapa, en el segundo semestre de 2004, se concluirían parte de los resultados originalmente previstos. Luego se continuaría negociando hasta lograr en 2006 o el 2007, los resultados de máxima anticipados al iniciarse las diferentes negociaciones.

En la OMC, el intermedio es un escenario que comienza a visualizarse como probable por el efecto combinado de dos realidades que se han manifestado en forma más aguda en los últimos meses.

La primera realidad, es que se observa un fuerte interés en evitar costos políticos de un fracaso que agrave las dificultades de la economía mundial y del multilateralismo, en especial en este caso, del sistema comercial multilateral. Como ha señalado recientemente uno de los más reconocidos teóricos partidarios del libre comercio global, el profesor Jagdish Bhagwati, de la Universidad de Columbia (en un excelente artículo publicado originalmente el lunes 14 de julio en el Financial Times y reproducido el viernes 18 de julio, en El Cronista), lo que el denomina la "epidemia" de acuerdos bilaterales de libre comercio está comprometiendo seriamente la solidez del sistema multilateral de comercio en el ámbito de la OMC. Como ha ocurrido en el campo de la seguridad, es una cuestión en la que se observan preocupantes disidencias entre sectores de los Estados Unidos y sectores de la Unión Europea. Bhagwati considera que es una tendencia que no es beneficiosa para los países en desarrollo que, en su opinión, deberían ser los principales beneficiados de un fortalecimiento del multilateralismo en torno a la OMC.

La otra realidad es la que resulta de la observación de tres factores que generan dificultades para concretar el escenario más optimista que sería, precisamente, el de la culminación exitosa el año próximo de las actuales negociaciones multilaterales.

El primer factor a mencionar, es que el Presidente Bush enfrenta su intento de reelección en 2004, en un cuadro complejo resultante del comportamiento de la economía americana y mundial, así como de los efectos aún inciertos de la intervención en Irak, y con el electorado de Estados claves sensible a cambios en la política agrícola -en particular el Farm Hill- y en la protección implícita en la aplicación de los mecanismos de defensa comercial -anti-dumping y derechos compensatorios-. En ese contexto, puede suponerse un Congreso americano poco dispuesto a aprobar nada que reduzca aún más el margen para la aplicación unilateral de políticas comerciales. El resultado de recientes pleitos comerciales con la Unión Europea -incluyendo la cuestión de los transgénicos-, tiende a acrecentar la resistencia política a las disciplinas multilaterales de la OMC.

El segundo factor es el de las dificultades internas que se observan en la Unión Europea, como resultado de las fracturas políticas producidas por la guerra en Irak; de los efectos de la ampliación a nuevos países miembros con su impacto en la gobernabilidad de la UE y en la política agrícola, y de la renovación en 2004 de la Comisión Europea, incluyendo los responsables de las actuales negociaciones comerciales.

El tercer factor que se observa, es el de las resistencias de países en desarrollo a los resultados desequilibrados y poco atractivos que anticipan de las actuales negociaciones comerciales. Ellos son más notorios en algunos de los países en desarrollo con grandes mercados internos, como son el Brasil, la China y la India. La posición de estos dos últimos países en materia agrícola -exigencias de un tratamiento especial-, puede complicar aún más las negociaciones multilaterales y afectar los resultados que puedan surgir de la reunión ministerial de Cancún.

Las expectativas sobre los resultados que se obtengan en la OMC, pueden tener efectos de arrastre sobre las negociaciones en el ALCA y con la Unión Europea. Al respecto la posición del Mercosur -y los es tanto la del Brasil como la de la Argentina- continua siendo firme: sin una negociación agrícola en la OMC con resultados significativos en sus tres pilares -ayudas a la producción, subsidios a las exportaciones y acceso a los mercados-, no será posible concluir el ALCA al que aspiran los EEUU ni el acuerdo interregional con la Unión Europea.

En las tres negociaciones cobra sentido práctico entonces la idea de explorar escenarios intermedios, en los que se logren algunos resultados en los plazos programados y otros sean objeto de negociaciones que se extiendan hacia 2006 y 2007.

Pero los escenarios intermedios confrontan a la vez fuertes dificultades técnicas y políticas. Ellas tienen que ver con la combinación de cuestiones a incluir y la densidad de las concesiones que se efectúen, a fin de lograr en la práctica puntos de equilibrio satisfactorios para todos los países, en el marco del principio del "single undertaking". En esta perspectiva, cobra toda su importancia lo que los países del Mercosur puedan obtener en términos de acceso efectivos a los mercados en los productos de su interés, tanto en los Estados Unidos como en la Unión Europea, así como saber hasta donde están dispuestos a ceder en aquellas cuestiones de interés para los países industrializados, teniendo sin perjudicar los resultados que deberían lograrse en una segunda etapa de las negociaciones.

En tal sentido, será necesario observar en las próximas semanas la evolución que se produzcan al menos en dos planos significativos.

Por un lado, el de la definición del perfil de un ALCA que algunos ya denominan como "light", compatible con un acuerdo "4+1" en materia de acceso a mercados de bienes y de servicios, y en materia de inversiones. Los planteos que ha efectuado el Brasil -y que parecen reflejar la posición del Mercosur- tanto en la entrevista del Canciller Amorim con el negociador comercial americano, Robert Zoellick, en la reunión de Brasilia el 13 de junio, como en la reunión bilateral de los Presidentes Bush y Lula, en Washington, implicarían un acuerdo "4+1" como parte -y no como alternativa- del ALCA, siguiendo el precedente de los acuerdos ya celebrados por los Estados Unidos con México, Chile y en curso de negociación con los países centroamericanos y, eventualmente, con Colombia, y tomando en cuenta que de hecho, en sus ofertas negociadoras, los Estados Unidos diferenció el tratamiento a otorgar a la apertura de su mercado en el caso del Mercosur. En este contexto debe colocarse la referencia al cumplimiento de las fechas previstas para el ALCA en el comunicado conjunto emitido al finalizar la entrevista Bush-Lula.

Por el otro lado, el de las ofertas negociadoras de la Unión Europea, en materia de acceso a mercados agrícolas y subsidios a la exportación, tras el insuficiente acuerdo logrado el 26 de junio en Bruselas en materia de apoyos directos a la agricultura (para un seguimiento de las negociaciones agrícolas en los tres frentes negociadores que interesan a la Argentina, consultar la página Web del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales - www.inai.org.ar - y en este caso, en particular, consultar su Boletín nro.16). Los negociadores europeos han anticipado que tal oferta sólo se efectuará en Cancún o en sus vísperas. En la óptica europea, es un movimiento que sólo podrán efectuar cuando tengan claro la disposición de los Estados Unidos en comprometer las reformas a su "Farm Hill", así como la posición de otros países -incluso en desarrollo- en materia agrícola y también en otros planos que son considerados como relevantes, como son los servicios, las inversiones, la competencia económica, la propiedad intelectual y las compras gubernamentales.

En esta perspectiva cabe colocar los resultados limitados de las recientes reuniones negociadoras en el ámbito del ALCA, y entre el Mercosur y la Unión Europea. Ninguna de las partes parece dispuesta a moverse en el tablero negociador, hasta tanto no tengan claras las reales perspectivas de la reunión ministerial de Cancún. Luego de la última reunión, la Comisión Europea ha avanzado su oferta al Mercosur en materia de compras gubernamentales, a pesar que el Mercosur no ha producido aún su propia oferta. Es un movimiento que debe examinarse con atención por lo que es la dimensión del mercado europeo de compras gubernamentales, el que incluye por cierto productos agrícolas. Tampoco está claro aún si el Mercosur aceptará la idea europea de una reunión ministerial antes de Cancún.

Imaginar escenarios intermedios aceptables, es entonces una prioridad en la estrategia negociadora argentina y del propio Mercosur. Es una cuestión relevante para las empresas argentinas que siguen con atención la evolución de las actuales negociaciones comerciales. También es una prioridad la "decodificación" de las negociaciones en la perspectiva de preparar el país y sus empresas para escenarios post-negociaciones, con sus efectos de desplazamientos de ventajas competitivas -a favor o en contra- y sus impactos en el desarrollo de un Mercosur que signifique, por su credibilidad, un estímulo eficaz para las decisiones de inversión de las empresas. Al respecto, la Fundación Gobierno y Sociedad ha efectuado para la Secretaría de Industria, un análisis de los elementos de cooperación económica -incluyendo el acceso a programas de desarrollo científico y tecnológico- orientada a facilitar la internacionalización de las pymes chilenas, desarrollados en el marco del importante acuerdo de libre comercio celebrado el año pasado entre Chile y la Unión Europea. Profundizar el análisis de la experiencia chilena en la preparación de sus empresas para aprovechar las oportunidades que resultan de los acuerdos de libre comercio -especialmente con la Unión Europea y con los Estados Unidos-, al igual que la experiencia acumulada por los países de Europa Central que se incorporan el año próximo a la Unión Europea, debería ser una cuestión de alto interés para los empresarios argentinos.

Asimismo, habrá que observar también en las próximas semanas y meses, los avances que puedan producirse en la traducción de los compromisos políticos logrados en la última Cumbre del Mercosur en Asunción, en instrumentos y medidas exigibles, en particular en relación al acceso irrestricto a los respectivos mercados, al arancel externo común y al desarrollo de acciones orientadas a una mayor coordinación macro-económica o, al menos, a atenuar los impactos de disparidades cambiarias coyunturales en las corrientes de comercio entre los socios.

Esta cuestión que alcanzó ya una expresión significativa tras la devaluación del Real en enero de 1999, ha vuelto a instalarse del lado argentino como lo reflejan recientes pronunciamientos de la Unión Industrial Argentina.

Más allá de la apreciación que puedan efectuarse sobre los argumentos avanzados en torno a las tendencias a un comercio desequilibrado en productos industriales, lo cierto es que en la agenda del Mercosur la introducción de mecanismos correctores a eventuales disparidades cambiarias, aparece como una de las cuestiones más apremiantes y difíciles de resolver, si no desde el punto de vista técnico, sí desde el punto de vista político.

El otro aspecto que deberá seguirse de cerca, concierne a la vinculación de Chile con el Mercosur -el artículo reciente del Presidente Lagos en "La Nación" del jueves 17 de julio, "Mercosur: el desafío de la credibilidad", Sección Económica, página 2) requiere ser leído con atención- y a los desarrollos previsibles en el campo de la infraestructura física en América del Sur, que es uno de los ejes centrales de los actuales planteamientos estratégicos del Presidente Lula, como lo fuera por lo demás, del Presidente Fernando Henrique Cardoso, a partir de la primer Cumbre Sudamericana realizada en Brasilia.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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