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  Félix Peña

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SE ACENTUAN LAS INCERTIDUMBRES EN TORNO A LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES: ¿podrán cumplirse los plazos previstos?


por Félix Peña
Abril 2003


Las negociaciones comerciales internacionales en las que participan la Argentina y el Mercosur, continúan su desarrollo conforme a lo previsto. En todos los frentes se observan movimientos y tomas de posición de los principales protagonistas.

Ello ha sido claro en el frente de las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, con la presentación de las ofertas negociadoras revisadas para los bienes, y que comentáramos en la anterior nota. Entre el 15 de abril y el 15 de mayo, se intercambiarán pedidos de mejoramiento de las ofertas, y antes del 30 de abril, deberán presentarse las ofertas para servicios, inversiones y compras gubernamentales. La reunión del Comité de Negociaciones realizada en Bruselas entre el 17 y el 21 de marzo y en ella se avanzó en distintos aspectos de las negociaciones, incluyendo la definición de métodos y modalidades para las negociaciones en inversiones y compras gubernamentales (http://europa.eu.int/comm/external_relations/mercosur/ass_neg_text/bnc9.htm). También se pasó revista a los avances logrados en la puesta en marcha del plan de facilitación de negocios, aprobado en gran parte a propuesta del Foro Empresario Mercosur-Unión Europea (MEBF), en la Cumbre de Madrid, en mayo del año pasado. A su vez, la Comisión Europea ha avanzado su propuesta en cuanto al régimen de medidas sanitarias y fitosanitarias, siguiendo los lineamientos del capítulo respectivo en el acuerdo de libre comercio ya vigente entre la Unión Europea y Chile. También ha aceptado considerar la propuesta avanzada por el Mercosur en cuanto al tratamiento de las industrias nacientes.

En el caso del ALCA se han presentado las ofertas iniciales y el Mercosur debe ahora presentar sus ofertas en servicios, inversiones y compras gubernamentales. Hacia el 15 de junio deberán presentarse las ofertas revisadas. Luego el 15 de julio comenzará la negociación en base a las ofertas revisadas. En su reciente reunión del mes de abril, en Puebla, México, el Comité de Negociaciones Comerciales, aprobó lineamientos e instrucciones para los distintos grupos negociadores y también en relación a la transparencia y participación de la sociedad civil (www.ftaa-alca.org/tn22s.doc). Un párrafo merece ser destacado, pues podría indicar un avance en el reconocimiento que la cuestión de los subsidios agrícolas deberá tratarse en el ámbito del ALCA, sin perjuicio de los progresos que eventualmente se alcancen en la OMC. Dice así: "el Comité de Negociaciones Comerciales instruye al Grupo de Negociaciones Agrícolas a intensificar sus debates sobre todos los temas de su agenda, en particular los referidos a los subsidios a las exportaciones y a todas las otras prácticas que distorsionan el comercio de productos agrícolas, incluyendo aquellas que tienen efecto equivalente a los subsidios a las exportaciones agrícolas, sin excepción alguna y sin prejuzgar los resultados, al tener de los mandatos de las declaraciones ministeriales de Buenos Aires y Quito. El CNC alienta a todas las delegaciones a presentar nuevas propuestas. El CNC instruye al Presidente del GNAG a informar sobre los avances logrados en estos temas, en sus futuras reuniones". Ese párrafo refleja, en especial, la posición de los países del Mercosur en el sentido que en el ALCA debe introducirse la prohibición a utilizar subsidios a la exportación de productos agrícolas y que, de utilizarse, deben aplicarse medidas compensatorias a definirse en las negociaciones. Un precedente al respecto se encuentra ya en el artículo 701, del acuerdo de libre comercio que firmaran los Estados Unidos y el Canadá en 1987. Las próximas reuniones del Comité de Negociaciones Comerciales, están previstas para julio, en El Salvador y para septiembre, en Trinidad y Tobago.

En el caso de la OMC no se pudo concretar el plazo del 31 de marzo para lograr el consenso en torno a las modalidades de las negociaciones agrícolas. Pero ello no implica que las negociaciones se hayan interrumpido.

En los tres frentes principales entonces, la dinámica negociadora se mantiene. Todo está orientado a cumplir con los cronogramas previstos. Sigue siendo recomendable para nuestro país y sus empresas, seguir trabajando en función de un escenario de culminación exitosa o al menos, relativamente exitosa de las negociaciones. Es la actitud que se observa en los negociadores argentinos y del Mercosur.

Una cuarta negociación significativa para el comercio exterior argentino, que es la que se realiza con México en el marco de lo ya acordado por el Mercosur, debería culminar en plazos relativamente cortos, al menos en la previsión de los equipos negociadores del actual gobierno argentino.

Conforme a los cronogramas formalmente aprobados y tal como se ha señalado en notas anteriores, tres reuniones tendrán un carácter decisivo en cuanto a la posibilidad de culminar las negociaciones encaradas en los tres principales frentes, simultáneamente hacia fines del próximo año. Se trata de la reunión ministerial de la OMC en Cancún, en setiembre próximo; la ministerial del ALCA, en Miami, en noviembre próximo, y de la reunión ministerial entre la Unión Europea y el Mercosur, en lugar y fecha aún no precisada, pero probablemente en el tercer trimestre de este año. Esta última, en realidad, será una reunión en la que participarán Ministros por parte del Mercosur, y los Comisarios a cargo de Relaciones Exteriores y de Comercio Internacional, por parte de la Comisión Europea. Es probable que se realice en Bruselas.

Se observan tres fuentes de incertidumbres con respecto al futuro de las negociaciones y al resultado de las reuniones ministeriales.

La primera tiene que ver con los efectos de la guerra en Irak, tanto en las relaciones transatlánticas entre la Unión Europea y los Estados Unidos, como en la propia Unión Europea, e incluso en el clima de las relaciones entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos. El temor en este plano es el que se pudiera debilitar el recurso a los mecanismos multilaterales también en el plano del comercio internacional, fortaleciéndose en cambio, la propensión al unilateralismo y, en definitiva, a un mayor proteccionismo.

La segunda tiene que ver con las marcadas dificultades para llegar a consensos razonables en las negociaciones agrícolas en la OMC, y ello puede repercutir tanto en las negociaciones del ALCA y, en particular, en las de la Unión Europea con el Mercosur. Pero también se observan disidencias conceptuales significativas, particularmente entre los Estados Unidos y el Mercosur, con respecto a los alcances y a la arquitectura del ALCA.

La tercera incertidumbre, tiene que ver con la construcción del Mercosur y los interrogantes principales están concentrados, por el momento, en la estrategia que seguirá al respecto el nuevo gobierno argentino, a partir del 25 de mayo.

En cuanto a la primera fuente de incertidumbre, los efectos de la guerra de Irak, sigue siendo prematuro extraer conclusiones ciertas. Entre otras razones, dos pueden destacarse para explicar la cautela en cuanto a los escenarios futuros: aún no está claro si el conflicto ha llegado a su fin o si, por el contrario, continuarán desarrollándose nuevos hechos que aumenten tensiones y disidencias en las relaciones transatlánticas e intra-europeas; tampoco resulta claro el impacto que los recientes acontecimientos tendrán en el comportamiento de la economía mundial.

El escenario más probable sin embargo, es que tanto los Estados Unidos, como la Unión Europea, intentarán de preservar los actuales esfuerzos en dirección al cumplimiento del Programa de Doha, como parte de un esfuerzo más amplio para restaurar las instituciones multilaterales luego de las evidentes fracturas producidas como consecuencia de la guerra.

Un indicador significativo en tal sentido, lo constituye un reciente artículo en el Financial Times (7 de abril, página 13), de los negociadores americanos Robert Zoellick (USTR) y Ann Veneman (Agricultura). Si bien el artículo está concentrado en la cuestión agrícola en el marco de la OMC -especialmente con respecto al punto de disidencia principal en el Comité de Agricultura, que impidió que se cumpliera el plazo previsto del 31 de marzo para la definición de modalidades y alcances de la negociación, y que es el de los subsidio a las exportaciones y el de las medidas de apoyo a la producción-, su alcance es precisamente rescatar la necesidad política de lograr un acuerdo entre los Estados Unidos y la Unión Europea, e incluso el Japón. El párrafo final tiene un claro significado político sobre el valor estratégico de un entendimiento de la "triada" en la construcción de un mundo de paz y progreso. Señalan que en los últimos cincuenta años, la reconstrucción y el crecimiento de Europa y de Japón resultó del liderazgo de los Estados Unidos en la reducción de barreras al comercio de bienes y agregan: "ahora necesitamos que la Unión Europea y el Japón se sumen a nosotros en la expansión de la prosperidad proveyendo un trato equivalente a los mercados mundiales para la agricultura y los servicios". Este artículo publicado en los días claves del conflicto en Irak, estaría reafirmando la voluntad política de la administración del Presidente Bush, de continuar impulsando las negociaciones multilaterales.

En el plano de las relaciones hemisféricas también pueden observarse efectos de las disidencias producidas por la guerra de Irak. Uno de los efectos más notorios, ha sido el de generar dudas sobre la aprobación del acuerdo de libre comercio entre los Estados Unidos y Chile. Se ha mencionado tanto la posibilidad que la administración Bush demore la presentación del acuerdo al Congreso, e incluso que en este ámbito repercuta negativamente el hecho que Chile no hubiera apoyado a Washington en el Consejo de Seguridad. Ha habido una declaración de Bob Zoellick que da lugar a tal interpretación. Sin embargo el gobierno de Chile ha desestimado tales posibilidades. Por el momento, el hecho concreto es que ya se han difundido tanto en la página Web del USTR, como en la de la Cancillería chilena el texto completo del acuerdo, en inglés y en español. También en este plano es razonable imaginar un escenario de absorción gradual de las disidencias pasadas y, si así fuera, el acuerdo entraría en vigencia aún este año. Nada indicaría, por el momento, que como consecuencia del conflicto bélico y de sus secuelas, pudieran afectarse las negociaciones del ALCA. Sin embargo, habrá que seguir con atención el futuro desarrollo de las relaciones de Washington con el gobierno de Lula, así como la estrategia que seguirá al respecto el nuevo gobierno argentino. El hecho que Bob Zoellick hubiera mantenido una reunión de trabajo con el Ministro de Haciendo del Brasil, Antonio Palocci -a quien se lo indica como partidario de avanzar en las negociaciones comerciales con los Estados Unidos-, en ocasión de su reciente visita a Washington, en la que el tema central hubiera sido el ALCA, confirma la impresión ya mencionada de que el negociador americano está fuertemente comprometido a su impulso por parte de los dos países que comparten el ejercicio de la Presidencia de las negociaciones hemisféricas.

El planteamiento de los negociadores americanos en el mencionado artículo en el Financial Times, tiene relación directa con la segunda fuente de incertidumbre, que es precisamente la que resulta de la imposibilidad de cumplir los plazos de Doha en materia de negociaciones agrícolas. Ello torna más difícil llegar a un acuerdo en Cancún y acrecienta fuertemente la responsabilidad política de todos los negociadores y del Director General de la OMC. Las posiciones de todas las partes se mantienen. En particular la Argentina y el Brasil, han reiterado que sin progresos en materia agrícola no habrá posibilidad de concluir con éxito las negociaciones iniciadas en Doha. Lo que se observará ahora es una carrera contra reloj para permitir resultados en Cancún. Las disidencias políticas internas en la Unión Europea como consecuencia de la guerra y la incorporación de los nuevos países miembros, tornan aún más difícil imaginar fórmulas que permitan finalmente articular consensos razonables.

También en relación al ALCA se mantienen las disidencias de fondo con respecto a su alcance y a su arquitectura. La visión americana se inclina a una negociación diferenciada por países o grupos de países. La del Mercosur, por el contrario, se inclina por una zona de libre comercio en que las negociaciones resulten de ofertas similares para todos los países, sin perjuicio del tratamiento especial para los países de menor desarrollo. En la reunión del Comité de Negociaciones, celebrada en Puebla, México, del 7 al 10 de abril, no parecería haberse resuelto esta diferencia de fondo. Otra diferencia significativa es en cuanto a las modalidades de negociación en servicios. Los Estados Unidos proponen el método de listas negativas (sólo los específicamente mencionados no son objeto de apertura), en tanto que el Mercosur, se inclina por el de listas positivas (sólo son abiertos los específicamente mencionados). En cuanto a los subsidios a las exportaciones debe aún acordarse cómo se procederá a su eliminación. Son cuestiones que deberían resolverse en las próximas reuniones del Comité de Negociaciones Comerciales, previas a la ministerial de Miami.

Finalmente la tercera fuente de incertidumbre, tiene que ver con la futura construcción del Mercosur. Como se ha señalado en otras oportunidades, todo indica que los cuatro gobiernos de los países socios y sus opiniones públicas, siguen atribuyendo valor al Mercosur como idea estratégica. Es decir, que se le sigue atribuyendo valor alto al hecho que en la subregión, incluyendo en ella a Chile y Bolivia, se haya consolidado un área de paz y se pueda desarrollar gradualmente, un espacio común de dimensión política y económica, que permita mejor competir y negociar a escala global y regional. También existe un claro reconocimiento al carácter inevitable de la interdependencia en ese espacio común, resultante de la proximidad geográfica y del creciente tejido de intereses comunes desarrollados a partir de los pactos bilaterales entre la Argentina y el Brasil en los años 80 y luego por la creación del Mercosur. Lo que no se han podido concretar aún son medidas que permitan fortalecer las reglas de juego del Mercosur, tornándolas suficientemente previsibles como para incidir en las decisiones de inversión de las empresas. En los últimos meses ha sido reafirmada la voluntad política de continuar en la dirección estratégica definida por el Tratado de Asunción. Incluso se han impulsado nuevas iniciativas de tipo sectorial, como es la de los foros de competitividad. En abril los responsables ministeriales del área de la industria y la producción, pusieron en funcionamiento el primer foro en el sector de la madera y los muebles. Algunos de los conflictos comerciales existentes han sido encaminados hacia negociaciones entre los propios empresarios, estimuladas por los respectivos gobiernos. Otros conflictos, como es el caso del azucar, incluso han adquirido más actualidad, en particular por la aprobación de la ley por parte del Congreso argentino.

Teniendo en cuenta el desarrollo de las negociaciones comerciales hemisféricas en el ALCA e interregionales con la Unión Europea, el cómo se continúa con la construcción del Mercosur ocupará un lugar privilegiado en la agenda del próximo gobierno argentino. Su calidad jurídica e institucional; los alcances y modalidades de su arancel externo común; la conciliación entre flexibilidad en sus instrumentos con los niveles de previsibilidad que requieren los inversores, serán algunas de las cuestiones prioritarias a resolver. Mucho dependerá del grado de acuerdo que se desarrolle entre los gobiernos de la Argentina y del Brasil, con respecto a estas cuestiones y, en particular, con respecto a la articulación entre las estrategias de desarrollo del Mercosur y las de las negociaciones comerciales con los Estados Unidos, con la Unión Europea y en la OMC.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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