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  Félix Peña

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EL MERCOSUR Y LA ALIANZA ESTRATÉGICA ARGENTINA- BRASIL:
¿Es el reciente encuentro presidencial de Brasilia el inicio de una nueva etapa?


por Félix Peña
Enero 2003


El Mercosur ha atravesado en los últimos años por problemas de eficacia y de credibilidad y, como consecuencia, por un cuestionamiento existencial.

Los problemas de eficacia, se evidencian en la distancia que fue creciendo con el tiempo, entre los resultados que se esperaban -a veces con una dosis de optimismo- y los obtenidos en la realidad. Incluso el exceso de expectativas ha contribuido a desvalorizar lo mucho que de todas formas se logró.

En los primeros años transcurridos tras la firma en 1991 del Tratado de Asunción, el comercio recíproco creció sustancialmente y muchas empresas -internacionales y locales- adaptaron sus estrategias y efectuaron inversiones en la expectativa del acceso efectivo a un mercado de doscientos millones de consumidores. Sin embargo, no todos los avances producidos pueden atribuirse al Mercosur. Entre otros factores, la apertura comercial y la transformación económica producida en la Argentina y el Brasil en la década de los noventa, contribuyeron al crecimiento del comercio y a las inversiones cruzadas entre los socios.

A partir de 1995 comenzaron a ponerse en evidencia problemas significativos en la evolución del Mercosur. Algunos pueden ser atribuidos a las diferencias de paridades y de políticas cambiarias entre los socios principales, la Argentina y el Brasil. Se hicieron evidentes tras la devaluación del Real en 1999. Otros, se explican por las asimetrías en las políticas económicas, especialmente en el campo de los incentivos a la inversión, que fueron visualizadas como un factor que acentuaba las significativas diferencias de dimensión económica entre los socios. Otros se originan en los comportamientos de las respectivas economías, especialmente cuando simultáneamente, la Argentina y el Brasil dejaron de crecer e incluso -especialmente en el caso de la Argentina- se inició un ciclo recesivo aún no plenamente concluido. Finalmente, otros pueden ser atribuidos al hecho que las reglas de juego pactadas no eran cumplidas y los socios recurrían -a veces con frecuencia- a la adopción de medidas unilaterales, contrarias a los compromisos jurídicos asumidos a partir del Tratado de Asunción. El hecho que sólo un treinta por ciento de las decisiones aprobadas por el Consejo del Mercosur -cuando así era requerido- hubieran sido incorporadas a los respectivos ordenamientos jurídicos internos, acentuó la imagen de lo que se ha denominado un "Mercosur de papel".

Probablemente ha sido la combinación de los distintos factores, lo que explica la brecha creciente entre las expectativas generadas en la etapa fundacional y los resultados efectivamente logrados. Es una brecha que ha llevado a subestimar lo mucho logrado en las relaciones bilaterales entre la Argentina y el Brasil, y en el propio Mercosur, tanto en el plano del desarrollo de un área de paz de fuerte valor económico y político, como en el del libre comercio que hoy se aplica, a pesar de las imperfecciones existentes, a un alto porcentaje del comercio recíproco.

Los problemas de credibilidad, aparecen gradualmente como una resultante natural de los de eficacia. Ciudadanos, inversores y terceros países han ido perdiendo su confianza en el Mercosur como proyecto viable. Se ha debilitado así el principal efecto visualizado en el momento fundacional, cual era el de establecer en forma permanente, un instrumento significativo para la orientación de estrategias empresarias y de decisiones de inversión en función del mercado ampliado. Como resultante se ha ido debilitando progresivamente, el valor del espacio de integración para las respectivas estrategias nacionales de transformación productiva, de competitividad internacional y de negociación internacional. Por momentos se ha llegado al plano de la irrelevancia. A la vez, terceros países y, en particular la Unión Europea, empezaron a tener serias dudas de que efectivamente podían negociar con lo que se había presentado como una ambiciosa unión aduanera, paso previo a la concreción de un mercado común y, eventualmente, de una unión monetaria. Cuando en el 2000 se inicia el operativo de "relanzar el Mercosur", se esperó que el proceso retomaría su vitalidad. La resultante fue una nueva frustación. Luego la situación económica de la Argentina en el 2001-2002 -incluso la de Brasil en el 2002- contribuyó a acrecentar las dudas sobre el futuro del Mercosur. La crisis de credibilidad se hizo entonces evidente.

El cuestionamiento existencial, es una consecuencia inevitable de los problemas de eficacia y de credibilidad. Si bien en distintos momentos de su trayectoria se plantearon dudas sobre la conveniencia del proyecto Mercosur, al menos en su formato de una unión aduanera, los cuestionamientos comenzaron a ser fuertes a partir del 2001. Abundaron las propuestas de abandonar -al menos transitoriamente- el instrumento del arancel externo común y, por ende, la unión aduanera, e incluso, hubo propuestas de transformar formalmente el Mercosur en una zona de libre comercio. Ello fue evidente en los cuatro países. La expresión "el Mercosur está muerto" fue instalada por destacados economistas del Brasil. En Argentina y Uruguay -luego crecientemente en Brasil- comenzó a plantearse abiertamente la idea de transformar el Mercosur en una zona de libre comercio, que además permitiera que los socios negociaran individualmente con terceros países, en particular con los Estados Unidos, siguiéndose el camino abierto por Chile, que logró concluir acuerdos de libre comercio con la Unión Europea y Corea, y luego con los EEUU, que se sumaron a los concluidos antes, entre otros, con México y Canadá, y con el propio Mercosur.

Tras la reunión de trabajo del 14 de enero último entre los Presidentes de la Argentina y del Brasil -junto con sus principales Ministros y altos funcionarios vinculados a la agenda bilateral y del Mercosur-, cabe formular la pregunta sobre si efectivamente se ha iniciado una nueva etapa orientada a superar los problemas de eficacia y credibilidad del Mercosur y, como consecuencia, las dudas existenciales sobre su futuro.

En principio la respuesta puede ser positiva y ello por tres razones: el alcance de las definiciones políticas y operativas adoptadas por los Presidentes; la falta de opciones viables en el corto plazo, y el fuerte compromiso con el Mercosur del nuevo gobierno del Brasil, que tiene delante suyo un horizonte de por lo menos cuatro años.

Las definiciones políticas y operativas están contenidas en el comunicado conjunto de prensa de los dos Presidentes, el que carece de retórica y contiene 25 puntos concretos, muchos con instrucciones de acción. Una parte de los puntos corresponden a la alianza estratégica bilateral; la otra al Mercosur y requerirán el consenso de los cuatro socios.

Los puntos más significativos en el campo económico, sea como señales políticas o como orientación operativa, son los siguientes:

  • la decisión de profundizar la alianza estratégica bilateral y extenderla a nuevos campos, transformándola en motor de la integración de América del Sur;

  • la reafirmación del objetivo de consolidar la unión aduanera y de avanzar en dirección a un mercado común;

  • el acuerdo de recuperar la integridad de la tarifa externa común, reduciendo las unilateralidades en su aplicación, adoptando reglas claras y flexibles del Mercosur para su administración;

  • el encargo a las Cancillerías y Ministerios de Economía de establecer un Instituto Monetario para desarrollar la posible creación de una moneda común;

  • la intensificación de la integración de cadenas productivas orientadas a la competitividad internacional y al aumento del nivel de empleo, comenzando por maderas y muebles, y extendiéndola sectores, como el automotriz y el textil;

  • el fortalecimiento institucional del Mercosur, asegurando el pleno funcionamiento de la nueva Secretaría Técnica -a cargo de Reginaldo Arcuri, hasta diciembre Secretario de Industria del Brasil-; la participación efectiva en las decisiones, tanto de la Comisión Parlamentaria Conjunta -que podría luego avanzar hacia la creación de un Parlamento del Mercosur, elegido por voto directo-, como del Foro Económico Consultivo y Social; la rápida puesta en vigencia del Protocolo de Olivos -que perfecciona los mecanismos de solución de controversias-, y la agilización de la incorporación de normas Mercosur en el derecho interno, incluyendo las sanitarias y fitosanitarias, y la seguridad alimentaria.

También se resalta la orientación social de las políticas de ambos países y el intercambio de experiencias en la materia; el desarrollo de un proyecto de integración física bilateral, con efecto multiplicador en el nivel de empleo y cuya ejecución se inicie en el 2003, y la integración energética y el desarrollo de una política común en el contexto del mercado energético regional.

Se reafirma asimismo la coordinación entre los socios para negociar en el ALCA, con la Unión Europea y en la OMC, poniéndose énfasis en los objetivos comunes en materia de liberalización del comercio agrícola, a través de la reducción sustancial a las barreras de acceso a los mercados, de medidas de apoyo interno y de los subsidios a las exportaciones.

La falta de opciones viables en el corto plazo, se manifiesta particularmente en relación a una cuestión central del Mercosur -y del debate sobre su eficacia y sentido estratégico- cuál es la del arancel externo común y por ende, la unión aduanera como instrumento principal para asegurar la preferencia económica entre los socios. Dos opciones teóricamente posibles, presentan sin embargo problemas políticos y legales significativos, con claros impactos para las empresas. Su instrumentación requeriría tiempo. Ellas serían: abandonar transitoriamente el objetivo de la unión aduanera y el instrumento del arancel externo común, y concentrarse en perfeccionar el libre comercio recíproco -área en la que los problemas no han sido demasiado significativos-; o directamente transformar el Mercosur en una zona de libre comercio - como el NAFTA-. Por el lado político, ambas opciones aumentarían los problemas de credibilidad internacional del Mercosur y de sus socios. ¿Podría alguien creer en que esta vez los socios cumplirían la palabra empeñada, si no pudieron o no supieron hacerlo con lo prometido en el Tratado de Asunción y en las decisiones de Ouro Preto?. Por el lado legal, ninguna de las dos opciones sería conciliable con el actual Tratado de Asunción. Requerirían su modificación o un nuevo tratado, y renegociar todo lo que se acordó en materia de libre comercio bajo el supuesto que iba a existir un arancel externo común a fin de asegurar la preferencia económica. Como en el NAFTA, implicarían una compleja negociación de reglas de origen específicas. Ambos problemas -el político y el legal- abriría un período de mayor incertidumbre en los empresarios a la hora de adoptar decisiones de inversión en función del mercado ampliado. Complicaría las negociaciones con terceros países, en particular, con la Unión Europea.

Finalmente, el fuerte compromiso del nuevo gobierno del Brasil con el Mercosur, permite prever que lo que se expresa en el comunicado conjunto refleja la posición que mantendrá durante el período de cuatro años de su mandato, en la medida por cierto, que siga contando para ello con el apoyo del próximo gobierno argentino.

Resulta prematuro sacar conclusiones contundentes en el sentido que el Mercosur ha entrado en una nueva etapa. Pero por las tres razones antes mencionadas, sí parece posible prever que la dirección estratégica se preservará. La institucionalización de la flexibilidad en la aplicación del arancel externo común -en la medida que las reglas que se aprueben garanticen la previsibilidad y sean consistentes con la definición ambigua del artículo XXIV-8-ii del GATT-1994 (ver el artículo de Félix Peña, "Soluciones para el arancel externo del Mercosur", en Suplemento Comercio Exterior de La Nación, martes 14 de enero de 20003), debería permitir aumentar la eficacia y credibilidad del Mercosur y facilitar, a la vez, la incorporación plena de Chile y las negociaciones comerciales externas, tanto en la ALADI, como en el ALCA, con la UE y en la OMC.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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