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  Félix Peña

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AVANCES EN LAS NEGOCIACIONES DEL ALCA:
Algunos pasos concretos pero en una dirección aún incierta.


por Félix Peña
Noviembre 2002


Como estaba previsto, la reciente reunión ministerial de Quito ha permitido dar algunos pasos concretos en las negociaciones comerciales hemisféricas. Sin embargo, aún es incierta la dirección final en la que avanzará la construcción del ALCA, con respecto a su formato y a la viabilidad de los plazos establecidos. El hecho que sea una negociación entre 34 países, de distintos tamaños, grados de desarrollo e intereses comerciales, contribuye a las dudas existentes en cuanto al formato final del ALCA. A muchos latinoamericanos les evoca la experiencia frustante de la ALALC e incluso de la ALADI. Tal experiencia explica en gran medida, el cambio de metodología de integración que impulsaran la Argentina y el Brasil, primero con su acuerdo bilateral de integración (1986) y luego con el Mercosur (1991). Complica el panorama el hecho que los Estados Unidos, principal economía del área e impulsor de la idea de integración hemisférica, ya tenga acuerdos de libre comercio con Canadá y México; que esté avanzando en negociaciones con Chile y los países Centroamericanos -sin perjuicio que se extiendan luego a otros países de la región-, y que ha otorgado significativas preferencias unilaterales, especialmente a países del Caribe y Centroamérica, y a los de la Comunidad Andina. A su vez, los países del Mercosur, han concluido o están avanzando en la negociación de acuerdos de libre comercio con México y la Comunidad Andina, y otro tanto han hecho México y Chile. De hecho lo que hoy está emergiendo, es una compleja red de acuerdos de libre comercio entre los países que participan del ALCA. Incluso, en Quito, se ha reiterado que tales acuerdos mantendrán su vigencia en la medida que contengan compromisos más profundos que los que se logren en el ALCA.

Tras el triunfo republicano en los Estados Unidos, es razonable prever una enérgica acción del negociador americano, Robert Zoellick, para impulsar el desarrollo de las negociaciones del ALCA, dentro de las pautas anunciadas en sus discursos de Washington y de Miami (ver anterior Newsletter). Pero ¿no será finalmente el ALCA, un marco heterodoxo que discipline -con un formato de zona de libre comercial en el sentido del artículo XXIV del GATT-1994- la red de acuerdos preferenciales entre los países del hemisferio?. Y si ese fuera el escenario, ¿no será el formato de un acuerdo "4+1" con los Estados Unidos, el camino que finalmente seguirá el Mercosur, en la medida que logre superar su actual estancamiento y preserve su identidad negociadora -y en tal sentido el acuerdo sobre libre circulación de personas que aprobará la próxima Cumbre del Mercosur, en Brasilia, el 4 y 5 de diciembre, podría ser un paso en la buena dirección, una vez que se logre la necesaria ratificación legislativa-?. Y si el Mercosur continuara con su actual situación -lo que el ex Presidente Lacalle del Uruguay, denominara con algo de exageración un "Mercosur de papel"-, no habría que descartar un escenario en el cual los Estados Unidos negocien acuerdos bilaterales con los socios del Mercosur y en particular, con el Brasil. No es hoy una hipótesis descabellada. Un significativo artículo de Moisés Naim instala la idea en un artículo (Financial Times, septiembre 2, 2002). Otros formadores de opinión también se han referido a ella, entre otros Rubens Ricupero, experimentado diplomático de Itamaraty. Incluso Joao Pedro Stedile, coordinador del Movimiento dos Sem-Terra (MST) del Brasil, planteó esa posibilidad al reiterar su rechazo al ALCA y señalar que "si el Brasil tiene intereses comerciales, que haga un acuerdo bilateral de comercio con los Estados Unidos" (Valor Economico, 4 de noviembre, 2002). Sin embargo, la posición de Lula, Presidente electo del Brasil, en relación a la alianza con la Argentina y al Mercosur, permite prever que negociar a partir del Mercosur, tanto con los Estados Unidos como con la Unión Europea, será la primera opción de su gobierno.

Los próximos meses serán cruciales en relación a estos interrogantes y, en particular, a la interacción entre las negociaciones hemisféricas y las que, simultáneamente, se realizan entre el Mercosur y la Unión Europea, y en la Organización Mundial del Comercio. En el caso del ALCA, la experiencia de la presidencia conjunta entre los Estados Unidos y el Brasil, será un factor que deberá ser seguido con atención.

En el ámbito hemisférico, avances e incertidumbres surgen de la reunión del 1° de noviembre en Quito. Los textos relevantes (Declaración Ministerial, incluyendo las orientaciones para las negociaciones y el Programa de Cooperación Hemisférica), pueden consultarse aquí. Para una visión oficial argentina sobre los resultados de Quito, ver el artículo de Martín Redrado, Secretario de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional, "ALCA: las cartas sobre la mesa", en La Nación, 14 de noviembre, 2002, p.17. Análisis sobre los resultados de la reunión, en el contexto de las negociaciones comerciales en las que participa la Argentina, pueden encontrarse en: Ernesto Liboreiro, "Nos conviene el ALCA", en Clarín Rural, 16 de noviembre, 2002, p.16, y en Félix Peña, "El ALCA, frente a un nuevo enfoque", en Suplemento Comercio Exterior de La Nación, 12 de noviembre, 2002, p.9.

Al menos en tres planos se observan avances. El primero, es el de la confirmación del cronograma de las negociaciones. Las ofertas negociadoras iniciales deben concretarse entre el 15 de diciembre y el 15 de febrero de 2003. La revisión de ofertas y la remisión de solicitudes para mejorarlas, se realizará entre el 16 de febrero y el 15 de junio de 2003. Luego, a partir del 15 de julio, se abrirá la etapa de negociaciones para revisar y mejorar las ofertas presentadas. Durante el 2003 habrá tres reuniones del Comité de Negociaciones Comerciales y a final del año, habrá una nueva reunión Ministerial en Miami.

El segundo plano, es el de la aceptación explícita del equilibrio en los avances que se logren en cada uno de los componentes de las negociaciones. En tal sentido los Ministros acordaron ratificar "la importancia de realizar avances continuos, equilibrados y sustanciales en todos los ámbitos sujetos a negociación". Es un punto relevante teniendo en cuenta las dificultades que se perciben para lograr acuerdos en cuestiones prioritarias para el Mercosur, especialmente la agricultura y las medidas de defensa comercial (antidumping, derechos compensatorios y salvaguardias), y a la correlación de los avances en estos planos, con los que puedan lograrse en la Rueda Doha.

El tercer plano es el del lanzamiento del Programa de Cooperación Hemisférica (PCH). En la propuesta original del negociador americano, el alcance de tal instrumento estaba limitado a los países pequeños, en particular, los de Centroamérica y del Caribe. La versión aprobada en Quito es más amplia. El Programa "tiene como objetivo fortalecer las capacidades de aquellos países que buscan asistencia para participar en las negociaciones, implementar sus compromisos comerciales, enfrentar los desafíos de la integración hemisférica y elevar al máximo los beneficios de dicha integración, incluyendo la capacidad productiva y la competitividad en la región". Es un objetivo relevante en la medida que se logren articular acciones concretas de apoyo, con el suficiente financiamiento. Introduce en forma embrionaria un nuevo enfoque de cooperación económica. Se supone que el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras agencias internacionales, tendrá un papel significativo en el desarrollo y financiamiento de este Programa. Tal como ha sido aprobado el PCH, puede evolucionar en la dirección de los programas de cooperación económica que la Unión Europea desarrolla con países candidatos a incorporarse como miembros plenos o a asociarse mediante acuerdos de libre comercio (por ejemplo, los Programas Phare, Meda y Tacis). Ellos cuentan con un apoyo financiero sustancial, y son un instrumento clave para complementar las negociaciones que distintos países realizan para acceder o para asociarse con la Unión Europea, con la necesaria preparación de sus economías y sociedades a fin de lograr acuerdos viables y con legitimidad social. Responden al enfoque metodológico que caracterizó la cooperación americana con Europa Occidental a través del Plan Marshall.

Luego de Quito quedan interrogantes importantes, que requerirán respuestas en plazos cortos. El principal es el referido al alcance de las ofertas negociadoras. La cuestión abierta es la de saber si cada país -o grupo de países en el caso del Mercosur y de la Comunidad Andina- presentará una lista única para los 34 países que participan del ALCA, o si por el contrario, se presentarán listas múltiples diferenciadas por países. En Quito la cuestión no fue resuelta. Los Ministros dijeron que tomaban nota "de la discusión sobre los métodos para otorgar concesiones arancelarias e instruimos al Comité de Negociaciones Comerciales a seguir con sus discusiones sobre principios, incluyendo el de la nación más favorecida regional, para guiar las negociaciones". Luego se instruyó al Comité de Negociaciones Comerciales "a examinar el proceso de presentación de ofertas, con el objeto de verificar los progresos en las negociaciones de acceso a mercados y evaluar las ofertas en su conjunto".

Lo cierto es que las negociaciones comerciales internacionales en las que participa la Argentina, han entrado en un período de fuertes definiciones. Con razón, el Embajador José Alfredo Graca Lima, negociador brasilero en las negociaciones con la Unión Europea, declaró al concluir la reciente reunión del Comité Birregional de Negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, en Brasilia el 14 de noviembre, que "el momento de la verdad para el Mercosur" será en febrero de 2003, cuando se conozcan a la vez la oferta negociadora de los Estados Unidos y la oferta revisada de la Unión Europea (O Estado de Sao Paulo, 15 de noviembre de 2002). En todo caso, los avances en las negociaciones del ALCA y con la Unión Europea, estarán condicionadas por los que efectivamente se logren en el ámbito de la OMC, en todos los planos y especialmente con respecto a la cuestión agrícola.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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